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貪官敗國

文 / 許彩雪    
1993-09-15
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貪官敗國
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政府正在生一場大病。

一位才從國外回來兩年的營建業者愈來愈不能忍受工程界的圍標、官商勾結,「那些公務員簡直比寡廉鮮恥還嚴重,」他的同學則在失望之下,已打算再出國念書,離開這個是非地。

大環境太壞

「要當董事長就要替黨營事業、民代達成賺錢任務,以下職員類推;大家都在犯罪中,就繼續要做,否則他就把你送進調查局。」在中油領導工運的石油工會理事長康益義慨歎。

「大環境太壞了,有些事我也做不到,」一位平日嚴格執行稅務稽徵的地方稅捐處長,近日接到當地縣長暗示,選舉快到了,查稅似乎可以稍微放鬆一些……。

生病的政府已被嗅出腐化的味道。

貪污文化,把機會主義者請進來,而把理想主義者推出去。「不法的人天天在壯大,吃掉好的人,」一位審計人員看多了公家單位人事浮沈,因而感嘆。

李登輝總統最近鼓舞公務員:「要以沒有罪惡感的心,去為人民服務。」民進黨立委陳定南都公開質疑,有幾個公務員能完全問心無愧?

貪污把政府體系裡個個崗位的螺絲釘銹化,在執行政府法令的功能上,逐漸卸甲棄兵,無能的特性愈發地突出。

一些企業界觀察,政府政策單位和執行單位落差,似乎愈來愈大,思考和行動、政令與執行之間,好像出了問題。

為了提升工業水準,經濟部工業局特支了兩千萬元,協助國內自行車業者成立自行車工業研發中心。運作一年,都發生總經理挪用公款被捕之事,使總數兩億元的研究計畫停頓下來。

政府投下了大筆資源準備反毒,都赫然發現員警販毒。「毒品交易關係到官商、黑白勾結、違法貪瀆。」立委陳定南急速地說。立法院上個會期,他曾經拿著「掃毒必先肅貪」海報,質詢行政院長連戰。

社會資源錯置

更令人憂慮的是,有權者中飽私囊,埋葬了經濟成長,讓台灣經濟進一步升級的路途更為遙遠。

對國營事業而言,貪污腐蝕了經營體質。以中油為例,總經理陳國勇今年初便曾在石油工會的演講上,大膽指出中油的財務結構在惡化,預計在兩年後光是利息每年就要付一百億元,債務總額將達一千七百多億。據估計,中油每年支出約五百億元工程款,因為工程舞弊,看到的成果都不到三百億。

而類似的困境,「正在各國營企業上演,」石油工會理事長康益義激動地說,不願坐視國營事業被剝了一層又一層皮的他,決定無論如何,對員工薪水的談判都不再讓步。 六年國建原是台灣翻升的踏腳石,因貪污舞弊,如今成為一樁樁笑話。

例如問題頻傳的台北捷運,預算共一千多億元,但實際工程耗費已達到四千多億,完工期卻一再拖延而無法運轉。「世界各國己經把它看做是捷運貪污的笑話,」台北市議員林瑞圖說。「兩年前我就估計,它一條也不會通,」一位參與的審計人員更痛心地指陳。

原本職在減弱社會不平等的政府,因為由貪官掌握了更多的權力,導致社會資源錯置;反而製造了更大的不平等。

許多鄉鎮正在等待中央政府撥款興建學校、馬路、公園、體育場……,這些計畫都永遠只是地方首長選舉時的空頭支票。根據內政部營建署估計,從民國六十五年到八十一年,台灣省應做而未做的公共設施,總額逾三兆元,顯示公共設施嚴重不足。地方政府運用都市計畫把地皮炒翻了,卻把問題丟給中央,把債務轉嫁給老百姓。

苗栗縣六月鬧水災,山坡地沖下的泥巴直往學校、屋舍奔去。居民認為是縣長允許當地開設太多高爾夫球場,放任土地炒作,卻不注重水土保持的結果。

貪污的施與受,自成另一本經濟學。究竟國家因為公務員貪污而損失了多少資源?沒有人能算得清這筆糊塗帳。

但是不平等的相對剝削感己逐漸擴大,離間了人民對政府的信任,包括不相信政府有肅清貪瀆的誠意。

「寫檢舉信給人事行政局長,他卻敢說不知道有這回事,叫我怎麼相信他會肅貪?」一位公營事業員工說。

「案子俯拾皆是,路口紅綠燈號誌採購就有問題,」民進黨立委謝長廷認為,問題只在於要不要辦。

水銀洩地,無孔不入

清潔工收垃圾、殯葬人員處理屍體收取服務費;行政人員浮報或侵占公家經費、工程拿回扣;校長私自拆下並盜賣水龍頭、縣長一面挖賣廢土,一面又找人來填土,破、立之間雙重收費;警察或建管人員藉工商登記與違規稽查索取規費;工務、地政人員勾結民眾冒領徵地補償費……。規定愈多、時間限制愈緊迫、與民眾接觸愈多的單位,往往變成貪污的現場。即使職位不高的公務員,也可因為掌握關鍵的行政裁量權:而從中牟利。

各個機關單位中,最為民眾詬病的稅捐單位貪瀆的機會「如水銀洩地,無孔不入。」一位財政部稅務監察人員形容。多年前,地方稅捐處「即使管大印的,也可弄出好處」,因為退稅公文早給三天和晚給三天,稅款就差一大節。

最普遍的情況是,拿了好處,消極地不做事或放水。企業界盛行的作法是,透過稅務代理人打點,利用三節送禮,交際帳打散在統一發票明細表內。稅務員則在營利事業所得稅的查帳上放鬆,「本來適用較高稅率的,變成可以降低稅率收稅,」廠商少繳點稅,稅務人員也得到好處。

更進一步,應做便民服務的,卻故意刁難,製造換取利益的機會。財政部監察人員最近發現一個案例,便是稅務人員利用民眾對繁雜的稅法茫無所知的情況,故意隱藏追溯期超過五年以上可免繳稅款的規定,而侵占納稅義務人二百五十三萬元現款。

觀察者認為,更結構性的貪污源自選風敗壞,使公權力變成服務民代的工具,阻礙改革,在省府,省營事業則被當做是酬傭議員的工具,

在地方,財團兼民意代表投資地方首長候避人,等到當選時,可以為自己換取土地變更增值的利益。被民眾選為貪污最嚴重的苗栗縣(見本刊民意調查),正盛傳某位剛選過國民黨中央委員、頗受層峰器重的企業主,已準備支持執政黨提名的候選人;另一位無黨籍的民意代表,也打算用自身財團力量鼎力支持另一個候選人,代價都是--當選後把支持者手上的山坡地變更成建地。

貪污聯合陣線

在機會點上,有權決定人事者,「賣官」可變成貪污的一條途徑。幾年前,北部某縣新成立環保局,當時一位出任局長呼聲很高的官員,就曾經接到傳話,聲稱該職位縣長打算賣價數十萬元。最後他沒有付出這筆錢,而官位也泡湯了。

下位者追求肥缺、上位者伺機而賣,結合成一個緊密的小生態,監察委員翟宗泉稱之為「人事貪污」。

一位資深的調查局人員進一步觀察,集體貪污產生的場所,時常先有複雜的人事問題。「為職位做了投資,上任後為回收本錢,在經管業務上做手腳,並且上貢,錯綜複雜的關係就來了。」他指出。民國七十九年,調查局查獲高雄海關貪污案,一舉移送六十四名官員上法庭。涉案者從基層辦事員到科長,層級井然。

集體貪污裡,既一致對外,又排除異己。監委黃越欽到地方調查貪瀆,地政人員、代書、廣告商、建商,全面團結對付他一人。桃園稅捐處處長葉瑜亮對在同一個組織裡,一旦擋人財路的後果有很深的體會:「比殺他妻、掠他子還痛苦。」

追究稅務風紀不好的原因,人少事繁是共同的困擾。以台灣省各稅捐處為例,平均每一個稅務員要掌握一千家使用發票的廠家,「對每一家商號都要掌握得好,很不容易,」上層的查核更困難,疏漏的機會大增,造成查帳員的權力空間。

待遇相對不足,也使稅務人員削弱了抵抗力。在省稅務局待過近二十年的桃園縣稅捐處處長葉瑜亮指出,稅務員比一般公務員待遇多二0%,工作量卻多五0~一00%。

「但是誰敢保證,給多少一定會沒事?」一位企業界人士質疑。

一向被認為是金飯碗的公營銀行,和一年曾最高領到十八個月薪水的證券交易所,近幾年屢傳員工從業務過程賺取不法利益的事跡。

X十張

資金緊俏時,一些企業從銀行的特殊管道可以搶到叱別人更多的資源,給行員的代價則是貸款的一五%不等,或是讓行員利用人頭當股東,在該公司插花拿乾股。一般民眾則是透過代書進行交易。以買賣房屋為例,有些代書針對急需貸款的客戶,從過戶到介紹貸款一手包辦,透過熟悉的行員把抵押品高估以多貸得款項,而後從中抽成,並轉分給行員。

公營銀行作業流程規定金額二千萬元以下的貸放款授權給經理,而內部稽核雖然嚴格,「都是幾十年的老同事,基本上並沒有對立立場,」一位從省屬華南銀行到民營新銀行的行員說。因此,雖然一個人難以舞弊,但結果都造成線上相關人員都串聯起來的集體行為。最近合庫、土銀的超貸案,都至少有三名行員牽連。

銀行的肥缺是授信、放款部門,而在證券管理單位則是與股票上市有關的經管人員。

證券業者盛傳,申請股票上市要花一億元的金額,打點從證券交易所上市都到證券管理委員會的一組,過程共五、六十人。一位業者在要求上市主管機關 證管會多關照時,更親耳聽到經辦人員告訴他:「要我幫忙可以,代價是股票。」業界更戲稱某某證管會人員為「X十張」,X是姓氏,十張是上市的股票酬傭。

上市前後利差太大,使企業對股市趨之若驚,即使在行情不好時,「拿錢的經辦人也沒少拿,只是個案減少了。」一位交易所人員透露。

制度造成貪瀆

決策過程的貪污令負責肅貪的法務部感到特別棘手。利益輸送、發包工程舞弊、利用都市計畫職權炒作土地,甚至司法官判罪,都可找到公務員貪污的身影。

問題的根源在決策不公開,而把制度賦予的權力集中在少數人身上,「制度造成貪污,」升任證管會主委不久的戴立寧觀察。

現行的公共工程發包制度,正是一個典型例證。

不管公開招標或議價,過程的重重疏漏正給予經手人員貪瀆機會。

通當一項招標工程在第一階段訂定底價時,承辦人員就可以決定,主管只是形式上的過目。接著參與的主計官員,因為非工程專業,只象徵性地把原來底價打八折核准,到審計單位再打個八折,就定下來;而原來承辦人員只要洩漏工程數量,廠商就不難估計真正底價。這是所謂的八成標。

而到招標前夕,為了瞭解所有廠商資料,廠商又串通承辦人員洩漏名單,以便圍標。而由於缺乏一套完整客觀的營造廠商評鑑制度,各公家機關對廠商的資格審核並無一定標準,只憑各自的內規行事。「主辦人員如要排除異己,就用較嚴格的甲標準,如要放水,就用丙標準,即所謂綁標。」一位營造業者透露。

議價承攬制度更凸顯特權貪污的弊端。目前唐榮鐵工廠和榮工處兩家公營機構,是獨獨能以議價承攬公共工程的廠商。業者指出,特權議價者從議價與實際價格的差距賺取巨額利益,例如十八標中,榮工處開價二十四億,而民間卻認為十八億元就可以做。公營廠商「攔路收錢」,承攬下來之後再轉包給民間小廠。「只有他能拿到大工程,小包商只好被他吃得死死的。」業者不平地說。

雖然公共工程、採購,都有一套繁複的審計辦法給予監督,但法令和執行間卻有嚴重的落差。面對大眾指責審計人員末善盡監督之責,審計部副審計長國永超有滿腹苦水。「審計機關不是用來重複行政機關的事,」國永超認為,行政單位每每在工程開標的前三天才把資料送達,從可行性研究到廠商資格要審計人員背書,事實上不可能。

「工程中有些費用不用在工程上是正常的,就像是機器要有潤滑油,但是潤滑油如果太多,機器運作起來就變成一副怪樣子。」肩負國營中華工程民營化、企業化重責的董事長陳朝威分析台灣營建界的生態,他認為台灣營建界潤滑油已經太多。據他估計,「潤滑費」二0%以下算正常,台灣卻比這多出二0~三0%。「轉包三次,每次都去掉六 ~一0%。」

監察委員黃越欽眼看貪污愈來愈氾濫,更有深沈的無力感。他觀察,過去送錢是拿錢買正義、時間,「犯罪」過程情有可原。現在則是財團要壓榨、巧取豪奪,公務員要過豪華生活,兩方一拍即合。

台灣整體的墮落

謝長廷則指出:「貪污成為文化,是台灣整體的墮落。」

從早期沒有罪惡感開始,慢慢覺得不送是吃虧,紅包開始成為打通管道的工具,打通了就可以做惡,維護不法,「本來是醜的,變成惡。」謝長廷說。

政治反對人士堅持是政治統治方式影響民族性,貪污的亂源從政治來,政治不清,使公權力被濫用。民進黨立委張俊宏批評,長期單一政權統治的彈性疲乏、甚而自我腐化,構成官僚體系貪污的溫床;法治基礎薄弱,則無法使公務員在誘惑之前懸崖勒馬。

一位部長常說他一星期用不到一百元。「這是非常可能的,」一位行政機關主管觀察,「天天都有人請他吃飯。」某位金融局副局長在過年過節時,住家門口的警衛室常常排滿各金融機構送來的賀禮。

風氣所及,不說出來,就是大家心底公開的祕密;說了,「反正別人都在做,」覺得不做才吃虧。「最可怕的是,把不正常當做正常在接受,」一位財政部官員說。

雖然執政黨部分公職人員強烈感受到民眾對澄清吏治的要求,弔詭的是,選戰的壓力,又回過頭來折損廉政的銳氣。

無能的政府、缺乏正義做為天平的社會、窒息的經濟,可能與政治上的混亂同步進行。

最後一步,推翻貪污政治的最激烈方法,「只有革命、戰爭,或者亡國。」一位監委心餘力絀之下,發出深沈的感嘆。

歷史捉弄,台灣人民必須像先祖一樣等到這一天,才能見到澄明的天空?

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