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人人當家,無人做主-國會觀察

文 / 任孝琦    
1993-07-15
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人人當家,無人做主-國會觀察
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又是一個錯亂國會的錯亂會期。會期裡有經過冗長辯論後,通過「公職人員財產申報法」的歷史鏡頭,也有立委在議場內打得頭破血流,又號召群眾到院外大打群架的惡劣紀錄。

值得關注的是,在目前理性與非理性夾纏不清的立法院,是否仍有一股足以主導大勢的中堅力量?

民國八十年底第一屆資深立委退職前,行政院與國民黨中央聯手,曾是立法院唯一、絕對的主導力量。四連任立委、現任國民黨立院黨團書記長廖福本,笑腿謎捧起手掌,誦念起過去經常收到的動員令:「奉常會決議,某某案本黨委員應一致支持」,來形容黨籍立委與黨中央之間,被告知、被通知到共商的三階段關係。

自立當選,不唯中央是從

國民黨中央和黨籍立委關係逆轉,早在去年底二屆立委選舉過程中現出端倪。輔選機器似乎運轉失靈,一位黨籍立委嘲諷地說:「黨的輔選只有一招,就是把你跟李總統的合照放大,讓你掛在競選總部。」選舉結果,國民黨提名、報准候選人的當選率只有六二.七%,落選的五十二人甚至包括當時的立法院副院長沈世雄和國民黨中央考紀會主委李宗仁。

自認全靠自己一票一票拚進立法院的二屆立委,不再唯黨中央之命是從。事實上,從本會期一開始的行政院長連戰同意案,國民黨中央需透過高玉樹等無黨籍人士、平日支持民進黨的中小企業主及李登輝總統的私人關係等種種管道,爭取民進黨支持一事,就可以看出國民黨中央在立法院中,已喪失主導的能力和自信。

黨中央失勢,反對派合縱連橫扳倒當權派,是立法院遷台四十多年來首見的異象。

自政爭就與中央漸行漸遠的新國民黨連線,在這個會期的幾項重大法案中,幾乎沒有支持過中央的政策立場。除了總預算案沒有強烈反對意見外,新連線不但在華山遷建案和陽光法案中扮演反對的要角,對核四預算案、公民投票法、國家安全會議法,也都與國民黨中央唱反調。加上自主性也甚高的公共政策圓桌會,使國民黨立院當權派能掌握的票數落到安全係數的邊緣,稍一不慎,就成為少數「在野黨」。

民進黨團動員性強

相對於國民黨從實質的多數淪為形式的多數,民進黨的團結一致令人耳目一新。民進黨立院黨團副幹事長盧修一不諱言,民進黨內部對各種議題不乏異議,但在執政有望的共同政治利益下,「一切好商量」。

國民黨中央副秘書長、立委饒穎奇透露,「公職人員財產申報法」直到最後表決前,仍有多位民進黨立委鼓勵國民黨動員否決強制信託,但是點名表決時,民進黨立委都全體遵照黨團決議投下贊成票。甚至在民進黨黨團開放投票的「華山遷建案」,雖然根據立委關中事前的問卷調查,至少有四位民進黨籍立委贊成遷建案,表決時卸甚有默契地一致投下反對票。

預算審查過程中,民進黨更充分利用議事策略和「在場多數」的優勢,主導刪除行政院公共建設督導會報和科技顧問室預算、新聞局三億多元和國防部五十五億元預算,儼然成為「執政黨」。黨團幹事長陳水扁談起民進黨在本會期的表現,眉眼間掩不住笑意,給黨團成員打下八十五分的高分。

看似三足鼎立的立法院,其實充滿了不穩定性。媒體宣稱兩黨三派的時代來臨,新國民黨連線、圓桌會和民進黨三方卻一再澄清,華山案和陽光法案的表決純粹是立場的巧合,三派間絕未協商合作。雖然盧修一對聯合國民黨內的反對派制衡當權派表現高度興趣,但他也指出,每個議題性質、立場不一,要結合固定的盟友,在新國會中已是「不可能」的事。

新國民黨連線對民進黨則有晝清界線唯恐不及的顧慮。核心成員郁慕明承認在公共政策上,新連線對民意的判斷較接近民進黨,卻又強調雙方意識型態不同,「就算表決立場一樣,對法案實質內容的主張一定是另外一套。」即使同為國民黨內的改革派,圓桌會對媒體經常將該會算在新連線掌控範圍內也頗有微詞,立委丁守中堅稱,「我們不是任何人所能動員的。」

經常主持大型民意調查的社會學者丁庭宇認為,各派有沒有串連並不重要,倒是國民黨反對派與民進黨竟能站在同一戰線,靠多數決推翻國民黨行政和黨務系統傾力護航的法案,具有重大象徵意義。「就像打開了潘朵拉的盒子,所有的小精靈都受到鼓舞飛出來了,」他分析,日後合縱連橫「有無限可能」,國民黨中央將不勝整合之擾。

國民黨延續將近四年的內鬥,立法院至今缺乏一言九鼎、能讓各派系心服口服的領袖人物,以及民進黨成員所占比例由一四.四%擴增為三一.一%,固然是現今國會失去主導力量的一些結構性因素,而民意透過輿論展現的強大壓力,則更是扭轉國會運作的重要客觀因素。

輿論壓力強

以華山案為例,民主基金會在五月中旬對立委所做的問卷顯示,雖有五六%的人反對遷建,贊成的卻也有三五%。但經媒體連續數日大幅報導立院遷建設計妨礙飛航安全及三百億元龐大經費等問題,立委關中又適時在投票當天上午公布全台北市四百多位里長意見調查,有八成一的里長反對此案,造成一股反對遷建的輿論氣勢,以致在院會點名表決時,在場反對此案者有七六%,贊成的只有一六%。

「公職人員財產申報法」更是頂著「陽光」的道德光環,自行政院長提名審查的二月間,就始終占據報紙的要聞和民意論壇、信箱等版面,輿論熱度歷經三、四個月不退。饒穎奇透露,許多國民黨委員要求黨中央疏導輿論,否則不敢舉手支持黨的政策;因此他頗為懊惱,「是不正確的輿論給立委製造了不正確的壓力」,才造成行政院和黨中央完全失控的表決結果。

輿論的影響力明顯增加,立委問政方式也隨之改變。這個會期立委辦的公聽會和記者會數量暴增,自二月初到六月底已有一百多場,平均一天至少一場;主題從兩岸關係到證照電腦化、高速公路安全島路樹移除,無論熱門話題或冷僻的弱勢團體利益,都有人研究,更不乏以「大揭密」、「大爆炸」為題,來吸引媒體注意。

雖然輿論確實在華山、陽光兩案中發揮了絕對的影響力,但仍不足以主導立法院的運作。多位政治觀察者分析,反遷建是民眾對政府使用經費不當和對立法院長期不滿的集中投射;而陽光則是近年來金權政治惡質化累積的民憤,兩案中是非都有被簡單化、對立化的傾向,輿論容易形成共識。但對內容複雜、需要實質論辯的議題,如核四案、預算案、公共電視法、公民投票法……,民眾很難從輿論中獲得黑白分明的結論,而分歧的民意則不可能對立委造成強大的壓力。

輿論的局限性還不只此。資深記者王銘義指出,輿論只能監督到立委表決的立場,「對法案審查時,動輒關係數十億元利益的條文很難切入。」而點名表決的議案畢竟屬於少數,對於大多數依賴地方人際網絡的立委,輿論其是於其何有哉。立委廖福本就信心滿滿表示,每周回鄉服務選民所建立的地方形象,「絕不是記者寫幾句「紅包本」,就可以抹殺的」。

傳統的主導力量削弱,新興的力量無法取代,政論家南方朔悲觀地預期,立法院將會愈來愈亂。主導力削弱,立院效率低「沒有穩定多數的立法院,必狀缺乏效率,」國觀會執行長姚立明一針見血指出。

直接受到衝擊的則是行政院,現在行政院提出的法案幾乎很難預期何時、以何種內容於立法院通過。本會期第一個重大法案「著作權法修正案」,就因立委拒絕為行政院背書,而歷經一個多月的折衝協調,才在三0一限期的威脅下勉強完成立法。

至於在委員會刪掉的預算,到院會翻案恢復,或在委員會被大修的法案,到院會翻案恢復行政院版本,在本會期更是不下十例。國民黨立委甚至通過決議,未來立法委員半數以上認為某官員不適任,就可建請行政院撤換,引起行政院和法政學者的強烈批評。六連任立委饒穎奇在大嘆黨籍立委不團結之餘,不禁懷念起老委員時代「一次通過二十個案子」的好時光。

台大社會系教授丁庭宇針對此指出,法案和預算被大事刪修或否決,一個執政黨的執政能力就會遭到質疑。在國會新聞經常高居電視、報紙頭條要聞的今天,國會成為國家政治安定的重要指標,國會亂象對國會外的政治生態有延伸性的影響。連擔任國民黨中常委的立委高育仁都認為,國民黨在立法院內已面臨「在野黨」的危機,而國民黨在立法院挫敗的士氣,將連帶影響年底縣市長以及接下去的省市長,甚至三年後的總統選舉。

資深立委退職之前的立法院,肢體衝突、延宕議事,民眾憤怒而不絕望,總期待「下一個國會會更好」。對於二屆立委上任後,紛亂無效率、甚至暴力血腥的表現,民眾還有期待嗎?

亂中求勝

紛亂的國會中,有心人仍有致勝之道。

被許多國會記者公認議事風格剛猛、技巧精準的民進黨立院黨團幹事長陳水扁,自認這個會期最大的成就是,使絕對的少數發揮了實質多數的力量,而其中關鍵就在於靈活的議事策略。

他舉陽光法案有關強制公開和強制信託兩條文通過的過程為例。當時國民黨的「有限度強制公開」版本已在第一輪表決時遭到否決,接著概要表決魏鏞和民進黨分別提出的「強制公開」版本。陳水扁臨時決定撤消民進黨版,並動員該黨立委支持魏案,果然獲得壓倒性多數通過。強制派因此氣勢如虹,接下來表決陳水扁所提「強制信託」條文,亦輕鬆過關。

陳水扁透露,他當時是判斷魏鏞身屬國民黨改革派,他的版本較易為國民黨立委接受,「幾秒鐘之內做下風險很大的決定,」言下對這場勝利頗為自得。

臨場議事技巧之外,若能確實掌握民意和輿論,也會有所斬獲。雖然關中自認華山案贏得「運氣」,但他也認為事先對立委做問卷。使他能確實掌握支持者和反對者的名單;加上對里長做意見調查,發現八成一的里長反對遷建案,而有了客觀數據做為說服基礎,是贏得多數立委支持,扳倒立法院長劉松藩全力動員的關鍵。

一位資深記者更認為,關中掌握里長意見調查。在投票當天適時公布,且記者會又更具說服力地請到部分里長到場表達意見,是立委善用媒體的少數範例。

下午班委員影響大

在澄社和國觀會公布的立委表現調查中總是名列前茅的立委丁守中,自稱用的是「笨方法」。據他透露,立委有「上午班」、「下午班」兩種,上午班委員在十一點以前到場發言,說給媒體聽。造勢一番即離去;下午班的委員多半全程出席會議,苦守到下午五點多,議場往往只剩三、五位委員和主席,這時,道幾位委員對議案的增刪修改建議,很容易就成為決議,除非爭議性太大,否則到院會也會輕易通過。

丁守中舉政府重大的國際標採購案內購比例需在一0%以上,及戰機採購需有一0%以上工業互惠合作的兩項決議為例,說明就是他堅持到散會前,才能在國防部官員抗議下通過,「這些一點一滴累積的成果,才是真正實質的影響力,」他滿意地說。

由他們的表現看來,扎實研究議題、勤於出席會議、善用議事策略,做個具有影響力的立法委員,似乎並不如想像中的困難。

本文出自 1993 / 08 月號

第086期遠見雜誌

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