我國的憲政改革運動，在李登輝總統領導下已進入修改憲法的階段，現在逐漸接近高潮了。這是一個歷史性的時刻，值得我們慶幸，亦值得我們深深的警惕。古人說：「行百里者半九十」，下面的十里，將決定以往的九十里有沒有白走。
如果最後這十里沒有走好，那麼以前多少憚精竭慮，苦心經營，可說是前功盡棄！
觀察過去半年來修憲程序的演變，尤其是中國國民黨十三屆三中全會中激烈的辯論，無可諱言的，當前修憲草案中的確有一些問題存在。我們應該撇開各種不同主觀「情結」的糾纏，針對修憲瓶頸做客觀分析，並尋找創新作法，謀求合理解決。現在就修憲內容、總統選舉、修憲程序作檢討，並提出一些建議，希望有助於修憲工作的推動。
基本國策是重點
修訂憲法，必須以全國國民最關心的問題為前提。
今天民眾最關切的是；政府能否推動符合時宜的法律和政令，落實施政計畫的效果，保障人民的權益，提升生活和生命的品質，增強國家的競爭力和國際上的地位，同時對中華民族的未來發展提出一個卓越的遠景。這些問題，都和國家的基本國策息息相關。所以如何在中華民國立國的理想下，揭櫫具有時代性和前瞻性的國策，描繪國家發展的藍圖，保障國計民生的安定、繁榮和進步，是全國民眾最殷切的期望。
去年十二月的選舉，民眾把這個意思，清清楚楚的表達了。許多人說「民意」如何如何，自以為熟知民意，其實沒有一種民意調查，比全民選舉更為客觀和周全。三個月前的全民選舉中顯示，民意最關心的並不在總統如何選出，而在於民眾的生活和前途。
可見民眾關切的問題，並不是目前修憲規畫裡的重點。目前的規畫重點，是總統選舉的方式、總統制內閣制的釐清、行政院與立法院的制衡、考試院監察院的定位等等。這些有關中央權力的分配和國家資源組合的問題，固然十分重要，但終究跟民眾的切身利益隔了一層。
也有人說，民眾所關心的經濟、科技、教育、文化、環境、社會、醫護等問題，政府將來自然可透過制定法律或行政命令的方式處理，這個想法固然不錯，但不是一種務實的做法。
多年來，我們的立法院未能建立有效的議事功能，已使民眾深感失望。對於民眾所關切的多種問題，我們應該從憲法中的基本國策來宣示，而不可坐待以法律定之。民眾期待政府勵精圖治，如大旱之望雲霓，如果政府不能及時回應民眾將棄之如敞屜。
選舉方式優劣互見
目前修憲草案裡的中央權利分配問題，大都具深奧的理論因素，不易有平實可行的答案。例如治權的行使，美國的總統制、日本的內閣制、法國的雙首長制，實在各有千秋。又如國家行政首長的選舉，美國式、日本式、甚至菲律賓式，亦優劣互見。從民眾的觀點來說，這些理論和模式的共同特點，就是「不能完全適合於中國」。
其實目前憲法所規定選舉總統的方式，是責成國大代表，用他的智慧和良知，選「賢」與「能」。這個制度，固然有缺點，但也產生了蔣經國、李登輝等總統。他們所領導的政府，在不盡完善的憲政體制下，亦帶來了今天台灣的安定、繁榮、法治和憲政的革新運動。這種憲政體制，並非一無是處。
幾年前，我們所感受到的憲政危機，主要是因為國會不能大幅改選，失去代表民意的功能。但隨著第二屆國民大會代表的選舉和今年年底立法委員的更新，國民的意志將能充分表達，這個危機已經逐步紓解。
要修改憲法，一定要使新的憲法比原來的更好，才有意義。最近提出的替代方案，不論是委任選舉或直接選舉，不是尚未成熟，就是缺乏共識。在這種情況下，短期內要貿然做個選擇，可能影響團結，動搖國本，製造憲政真空，引起不必要的憲政危機。
異中求同建立共識
修改憲法，的確是國家的大事，要在一個積極而祥和的環境中培養，才能達到理想效果。這種工作，需要政黨領袖政策指導、國大代表積極參與、社會各界充分溝通，三方面完全配合，才能竟其全功。所以在修憲過程中，充分溝通與反覆磋商是不可避免的；它所需要的時間較長，需要大家耐心、誠心與互相包容的雅量。也唯有如此，才能異中求同，建立共識。
所以憲法修改的程序，固不可徒然拖延，亦不可揠苗助長。朝野之間，應選擇較為具體實際，有共同興趣的課題研議，建立工作經驗，擴大各界的共同性和相容性，達成良性的互動關係。其他需要精微的理論辯證的問題，或有關對立性的意識型態問題，應該延後處理。苟子說：「先其易者，後其結目」的精神，值得效法。
所以個人建議，在第二屆國民大會臨時會中，應由政黨領導，首先擬訂一個修改憲法的時間表，分兩年及三個時段，每時段各有修憲的重點。
舉例來說，第一時段可以是基本國策的修訂，考試院的功能，地方自治施行的方式等，這三個問題，已經較有共識。第二時段可以是行政院、立法院、司法院、監察院的重新定位，及中央與地方權限的區分。第三時段可以是總統選舉方式及未來中國統一與發展等。所有的修正案，應在第二屆國民大會結束或第八屆總統任期屆滿時實施。
安定中求進步
把修改憲法的時程稍為延長，或許有人會質疑執政黨是不是沒有執行憲政改革的誠意；這個問題，不堪智者一笑。
憲改時程的延長，是要使憲改的程序更為周延。事緩則圓，這是務實的作法。如果我們期望過深，操之過切，反而可能引起動亂，那就是革命，不是革新。今天絕大部分的中國人，不論在台灣、大陸或在海外，都希望在安定、繁榮中求進步，他們不要革命。
從另一方面看，延長憲改程序，可說給在野黨一個發展的時間和空間。
如果在野黨能夠在這一段緩衝期內，提出積極負責的政見，去說服選民，那麼他們將可以從「必敗」轉變為「可勝」，這豈不是在野黨發展的契機嗎？而執政黨亦應該擴大他的胸懷和抱負，積極推動吻合國策的措施，使人民更加享受到安定、繁榮和進步，建立更穩固的民意基礎。這種利人利己的做法，相信亦是民主政治公平競爭的真諦。
(林垂宙為第二屆國大代表)
