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經濟/開放路權官民得利

文 / 林全    
1991-04-15
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經濟/開放路權官民得利
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行政院在日前編列八十一年度中央政府總預算時,決定暫緩興建原已定案的北宜高速公路,結果引起一場政治紛爭。紛爭的重點在此一緩建措施,究竟是為了「懲罰」當地反六輕運動,還是因為宜蘭地方發展條件不足,所以沒有興建高速公路的立即需要。

其實,台灣地區到底應該建多少高速公路、應該建在那裡、以及何時興建才屬適當等,這類問題一向就備受爭議。

行政部門則似乎從未試圖從制度與政策改革上,找出更客觀的決策途徑,反而往往視高速公路的興建為繁榮地方,甚至攏絡居民的政治手段,以致興建高速公路的政治意義,有時竟然超過其經濟意義。北宜高速公路的決定興建,正是顯著例子。

然而,這畢竟不是合理的決策方式。根據現行中央政府總預算編審辦法的精神,像高速公路這類「重大」公共投資案,至少須先通過社會成本效益分析後,才有可能納入預算內編列。只是以往決策部門輕忽成本效益分析工作,故許多重大建設計畫,都是決策者決定推動在先,再以成本效益分析虛應故事於後。

於是在缺乏完整成本效益分析的支持下,關於重大公共投資的興建或緩建決定,往往也就提不出令人心服的數據與理由了。

不過,高速公路的興建,也許可以不必假公共投資方式進行。例如:日本、韓國、法國以及其他許多國家,都是以非營利性財團法人,甚或營利性的公、民營公司來投資興建與經營。而這些國家的高遠公路網不僅發展快速,並且品質也是一流。

追求最大利益

高速公路開放公司或財團法人投資興建的最大利益,是投資機構在追求盈利或財務平衡下,會自動選擇已達社會需要的路段興建。

因為,在使用者付費原則下,若道路使用者的受益程度加總後,超越其投資與維護成本,則該段道路便值得興建。而此時也必可訂出某一道路受益費標準,使道路收費的累積總額,足敷投資支出需要。

因此,即使中央政府不擬進行上運投資,自有民間或地方政府將願意以公司或財團法人方式進行投資。反之,如果民間或地方政府自覺投資收益不敷成本,則表示使用者受益低於興建成本,此時自無建路之必要。而如果民間與地方政府本身都不願投資興建,當然也沒有理由指責中央政府「故意」緩建了。

我國高速公路的投資興建與經營,如果採取開放方式,可由公司或財團法人參與經營,不但可免去目前公共投資缺乏成本效益分析的困擾,同時也不會有如今北宜高速公路緩建理由是否適當的懷疑。尤有進者,在此一措施下,全島高速公路網的闢建水準,也必可直追日、韓。

當然,透過公司或財團法人興建高速公路,難免涉及道路收費制度如何建立,以及將來如何收回高速公路以免形成長期壟斷等問題。不過,這些技術與制度,是不難從其他國家借鏡的。

因此,當行政院正為北宜高速公路緩建,以及北二高財務負擔沈重而傷腦筋時,決策官員何不換個角度來思考高速公路的闢建方式呢?

(林全為政大財稅系教授)

本文出自 1991 / 05 月號

第059期遠見雜誌

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