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3頁空洞結論 點燃環保怒火始末

哥本哈根會議〉現場報導
文 / 林讓均    
2010-01-01
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3頁空洞結論 點燃環保怒火始末
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2009年12月7日,開議前半年就全球囑目的聯合國COP15(締約方第15次會議,Conferences of the Parties)氣候大會,終於在丹麥哥本哈根開議!

開議前一個禮拜,哥本哈根機場通往會場貝拉中心(Bella Center)的道路與地鐵,就已陸陸續湧進世界各地來的政府官員、非政府組織與媒體記者。哥本哈根街頭隨處可見拉著行李找落腳處的各國人士。

12月7日到18日會議期間,哥本哈根市成了全世界「地球」密度最高的地方,每幾步路就有地球意象的藝文創作與形象海報;許多廣場都舉辦精采的氣候活動,也成了陌生人間破冰的最火話題。

北國零度上下、時而下雪的冷空氣中,無時不飄散著「氣候變遷」的關鍵字。在開會場所貝拉中心的裡裡外外,更是熱鬧滾滾。

位處哥本哈根市中心與機場之間的新興開發區,貝拉中心是北歐斯堪地那維亞半島最大的一座會展中心,可容納1萬5000人,但這次舉辦全歐史上最大一場會議,光是入場秩序就搞不定,因為人數實在超乎負荷太多。

第一週的工作會議,現場被3萬4000人擠爆。

第二週,各國領袖與政要陸續抵達,更有超過4萬5000人要扣門!第二週第一天凌晨開始,就開始大排長龍,數千人排進隔壁幾無遮蔽空間的地鐵站,等待者數千人。但是從15日起,大會規定必須再領第二張證,進場名額限縮為六人共用一張證;17、18日壓軸的領袖高峰會上,NGO只能拿到300張入場券。

正式結論 僅三頁空洞文件

哥本哈根會議閉會後1天才出爐的大會正式文件「哥本哈根協定」(Copenhagen Accord),只有三頁!

2012年「京都議定書」(Kyoto Protocol)將在畫下第一階段句點,原本全球寄望此次高達119位國家元首出席、193個締約國與會的哥本哈根會議,可以達成具法律約束力的全球氣候公約,以接續京都議定書。

但,「哥本哈根協定」卻被各界解讀為是「不使會議破局的妥協文件」,不但不具法律與政治約束力,甚至缺乏扎實內容。

「這個貧乏協議裡的破洞,大得可以讓一架空軍一號飛過去了!」國際綠色和平組織執行總監奈篤(Kumi Naidoo)重砲批評,並形容「哥本哈根現在是氣候犯罪現場,倉皇逃到機場的各國元首就好像犯了罪的慚愧男女,他們原本有機會改變世界的!」

哥本哈根官方原本取諧音,希望哥本哈根會議是能為人類帶來希望的「望本哈根」(Hopenhagen)。但是「望本哈根」幻滅了,成了環保團體眼中的「破本哈根」(Brokenhagen)。130個成員的開發中國家組成的G77聯盟,甚至直言這是「史上最糟」的氣候會議!

觸犯眾怒的三頁文件裡,到底寫了什麼?

含糊之處 時程?金源?目標?

共12要項的哥本哈根協定,其實討論度最高的,只有兩大重點:第一,同意將全球升溫控制在2℃。第二,預告已開發國家對開發中國家的金援,2010年~2012年將給300億美元,而2020年左右,則每年給1000億美元使窮國調適及減碳,並新設立「哥本哈根綠色氣候基金」(Copenhagen Green Climate Fund)。

然而,即使是上述少數的結論,仍然漏洞百出。例如,升溫控制在2℃,卻沒有說清楚全球升溫的基礎年;而在進展最多的金援部分,也只丟出數字,沒說明錢怎麼來,只含糊提了「多方來源」(a wide variety of sources)。

至於被視為COP15重點任務的各國減量目標、期程表,在窮國、富國吵了兩個禮拜後,還是沒有出現在哥本哈根協定中。

但三頁的協定也提到,已開發的「附件一國家」得在2010年元月31日提出2020年前的溫室氣體減量目標,而非附件一國家也要提出減量行動計畫。但是這樣的要求有多少國家會真正配合,也引起懷疑。

「很多人會說這協定缺乏企圖心吧!」聯合國祕書長潘基文表示,儘管不是每個人都滿意,「但這總是一個必要的開始!」

密約密函 點燃貧國怒火

為什麼籌備了兩年、又全球政府官員領袖聚集兩個星期的會議,最後竟然只有草草三頁散場呢?

首先,在會議的第二天,大會就流出一份「丹麥密約」(Danish Text),為這個會議投下變數。據瞭解,這份祕密草案在11月27日由COP15主辦國丹麥與英、美等已開發國家共同起草,預計要第二週在大會上簽署。

率先公開草案內容的英國媒體《衛報》(The Guardian)指出,在開發中國家看來,這份密約無疑是富國進一步剝削窮國的「小圈圈」草案。除了漠視京都議定書要富國負起減量責任、窮國尚無減碳義務的原則,該草案並擬進一步要求2050年窮國人均碳排量不能超過1.44噸,但富國卻可以排2.67噸,還擬將支援窮國的資金大權放在富國主導的「世界銀行」手上,而且視窮國減量的實際表現來分配資金。此外,草案中提出要再畫分出「最脆弱國家」(the most vulnerable),也有分化開發中國家之嫌。

果然,看到這份密約後,深受氣候變遷之苦的小國代表,個個怒不可遏,稱自己「快要淹沒」的太平洋島國吐瓦魯9日率先發難,不但要求富國2013年之後提高減碳幅度,也要求新興經濟體如中國、印度必須減碳,並受法律制約。但此案旋即遭到封殺。

193國各有立場、擺不攏諸多爭議,場內衝突、杯葛不斷,火藥味飄向場外。第一週週末,訴求「氣候正義」(Climate Justice)的六萬人大遊行爆發抗議示威,有近千名遊行者被逮。

為了因應各國元首來訪,第二週會場管控人數、安檢趨嚴,許多原本已經拿到入場證的NGO不得其門而入、得在雪地中空等,加上場內議程繼續空轉,環保怒火16日再度爆發,各方抗議團體群集貝拉中心門外,丹麥警方再逮240人。

16日一早,身兼氣候會議主席的丹麥氣候與能源部長康妮.海德格(Connie Hedegaard)宣布請辭,大會主席一職由丹麥總理羅斯穆森(Lars Løkke Rasmussen)替代。

「這麼多元首馬上要來了,丹麥總理來出任主席會是比較適當的,」疲憊而嚴肅的海德格強打精神對外解釋,但全球媒體都解讀,海德格的下台與丹麥密約外流、導致場內信任瓦解有關。

沒想到海德格下台後,17日再度爆發密函外洩。

這份由聯合國氣候變遷框架公約(UNFCCC)祕書處洩露出來的研究指出,即便是已開發國家實踐目前的減碳承諾,但若不積極提高減碳幅度,地球到本世紀末,仍無法避免升溫3℃、大氣CO2濃度達550ppm的悲劇。

飽受氣候變遷衝擊的小國,一再呼籲,地球如果升溫1.5度,島國就要滅亡,怎能容忍到3度,暴躁氣氛再起。

而一而再出現這樣的密函,更讓整個會議壟罩著極大的不信任。

5國密談 竟成最後代表文件

其實從16日開始,因為無法突破僵局,大會已陷入無預期的停滯狀態。一直到17日下午,包括法國總統薩科奇、德國總理梅克爾與英國首相布朗等各國元首,紛紛提出呼籲,加上大會同意以「雙軌制」同時進行「長期合作」與「京都議定書」兩個架構的協商,會議才繼續推動。

壓軸登場的美國總統歐巴馬18日早上抵達丹麥後,眾所矚目的「G2」中美兩國,甚至馬上就在世人面前演出了一場冷戰。

「氣體減量、資訊透明與資金援助,這三個方案,可實踐『共同但有差別責任』,各國也可以依此量力而為!」歐巴馬在大會演講呼籲推動減碳目標的國際稽核機制,並點名中國也應該受監督。

這聽在稍早公開發表對減排「言必信、行必果」的中國總理溫家寶耳裡,相當不是滋味,拒絕出席18日與歐巴馬和開發中國家的會議。

這讓歐巴馬氣炸了,要求第二次的一對一會面,而這第二次會面,也意外造成G5(世界五大排碳大國)同台、成了外國媒體口中COP15「最滑稽」的一段會談。

五位主角包括美國總統歐巴馬、中國總理溫家寶、巴西總統魯拉(Luiz Inácio Lula da Silva)、印度總理辛哈(Manmohan Singh)與南非總統祖瑪(Jacob Zuma)閉門會商80分鐘,所產生出的三頁文件,竟然就成為後來出爐的「哥本哈根協定」。

《金融時報》(Financial Times)以「密室交易」來形容此次關鍵會談。該報描述,當晚7點,以為是G2兩強會面的歐巴馬,推開門後,居然不是看見溫家寶而已,而是看見中、印、南非、巴西四國總理正在熱切討論。

一陣尷尬之後,歐巴馬索性開口破冰,問眾位元首「你們準備好要跟我談了嗎?」但桌邊早已坐滿人,最後還是魯拉挪了挪,才讓歐巴馬得以拉進一張椅子坐下。

18日晚上10點半,歐巴馬向媒體宣讀了協議內容,並評論這協定「空前突破」「也許充滿挫折與批評,但總好過進一步、退兩步!」隨後聲稱雪大,便結束在哥本哈根的九小時,先一步搭了空軍一號飛回美國。

跳Tone決議 小國表強烈不滿

到哥本哈根現場觀察的台大政治系助理教授林子倫指出,這場氣候政治不只確定中國在開發中國家的盟主地位,也表示新興經濟強權已逐漸在國際上擁有主導空間,「而歐巴馬則是賺到面子,回國爭取參院的氣候法案,是更有籌碼了!」

只是歐巴馬走後,還留下一團混亂。19日凌晨,許多開發中國家,特別是因氣候變遷衝擊而面臨存亡關頭的島國聯盟、非洲國家代表,看到憑空呈陳在大會桌上的這三頁協定,簡直就要暈倒了!

委內瑞拉代表當場割破手指、血染棕櫚葉,以此抗議強權欺壓小國。隨後她與古巴、玻利維亞與尼加拉瓜等代表,強力杯葛協定。

「這協定將導致非洲人因暖化效應而大量死亡,(其傷害)就好比納粹把600萬人送進焚化爐!」蘇丹代表迪亞平(Lumumba Di-Aping)甚至以偏激言語痛批協定不負責任。

但是,如果沒有這份哥本哈根協定,COP15勢必宣告破局。在打烊前最後一刻,眼見該協定無法被全數締約國簽署通過,聯合國出來打圓場,以締約國都認知(took note of)這項協定的方式,把這份比較像是「政治宣言」的文件,推到世人面前。

「這是為了結論而結論,沒有共識的共識!」林子倫表示,哥本哈根協定比各界原本的最低理想還要來得低很多,而且對於2010年元月底各國要正式提出的減量目標,也不需要寄望太高,「因為既然是『認知』協定,那表示不簽署的國家是不用買帳的,就算簽署同意,這協定也沒有任何約束力!」

實質進展 COP16或能有成

更令林子倫驚訝的,還在於中美等五國元首的討論完全跳脫聯合國氣候變遷會議的框架,而各國領袖的對談,也幾乎沒有處理工作會議上提出的草案,這讓之前兩週的會議徒勞無功。

「我們不能容許重要協商再次被劫持成那樣……必須要對聯合國體制大加改革,以確保協商程序的正常進行!」英國氣候變化大臣米勒班(Ed Miliban)投書《衛報》,批評會議流程非常混亂。

哥本哈根氣候會議結局差強人意,截稿之前,聯合國祕書長潘基文還在催請各國元首正式簽署這項哥本哈根協定,並寄望明年6月的德國波昂會議,以及11月在墨西哥舉辦的COP16,能形成有法律約束力的國際氣候公約。

未來真能有突破?各界也只能期待了。

說了做不到、應決而未決

剖析哥本哈根協定4大爭議點

哥本哈根會議為什麼這麼難開?主要有四大爭議點。

第一個爭議,減碳目標。在此次哥本哈根會議前,美國與中國這兩個加起來占全球排碳45%的強權紛紛首次喊出減碳目標,美國喊出到2020年將減少17%的排放量,以2005年為基礎;中國在同樣的基礎年上,承諾要在2020年前,削減每單位GDP的碳排放量達40%~45%。

G2在哥本哈根會議前的臨門一腳,的確讓談判氣氛樂觀許多。然而,在談判會議上,以中國為首的開發中國家,卻主張應該貫徹「共同但有差別的責任」,要求包括美國、歐盟的已開發國家,至少在2020年前減排40%,且以1990年為基準。照此標準來看,即便是減碳承諾最遠大的歐盟都達不到。

然而矛盾的是,當談判主題涉及全球排碳總量或全球排碳高峰年時,中國等仍在發展中的新興經濟體就反對,唯恐發展權將受限。

例如英國氣候大臣米勒班與自由作家林納斯(Mark Lynas)雙雙指出,在18日晚間的30位元首閉門會議中,大家談到2050年全球溫室氣體應減50%、已開發國家則減80%時,中國代表都反對。

第二爭議點,資金援助的利益糾葛。開發中國家一直期待已開發國家要提供減碳金援,只是應該給多少錢、如何給,窮國與富國間也是爭議不斷。

美國國務卿希拉蕊17日公開演講時表示將在2020年時動員富國給一年1000億美元;歐盟則說一年給110億美元;而日本願意有條件三年給195億美元;至於日本、英、美等國幫助阻止濫砍森林的基金,則另計。

但開發中國家則顯然要得更多,諸如非洲國家聯盟評估10年1000億美元;G77開出10年4000億美元;孟加拉代表甚至提出一年6000億美元。

但募來的錢要給誰,也是有爭議。在會議第一週,美國談判代表史登(Todd Stern)就點名列為開發中國家的中國,表示不認為中國需要金援,馬上招來中國副外長何亞非痛罵「無知」。

第三爭議點,減碳監測機制仍然付諸闕如。在峇里島路線圖中,曾提出要建立完善透明的國際MRV制度,以使各國的減排目標變得可測量、可報告與可驗證(measurable, reportable and verifiable)。

然而,當COP15試圖回應這議題時,卻遭到開發中國家反對,MRV監測機制更成為歐巴馬與溫家寶之間的導火線,當時中國就抬出國家主權,嚴拒國際的「三可」。

「為什麼像我們這樣的(開發中)國家要接受更嚴格的排碳檢查,是怕中國和印度的數字造假啊?」印度環境部長芮梅許(Jairam Ramesh)還曾公開質疑美國對他們進一步資訊透明的要求。

第四爭議點,升溫應該控制在多少度?儘管哥本哈根協定已經載明2℃,但一些小島聯盟國家、科學家與環保團體,看了都痛陳太過寬鬆,他們仍鼓吹1.5℃,以免真的有國家因海平面上升而消失在地圖上。(林讓均)

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