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台灣大改版 財源大洗牌

縣市升格〉5直轄市推動區域發展
文 / 林美姿    
2009-08-01
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台灣大改版 財源大洗牌
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從明年12月25日起,台灣將近1400萬民眾將成為直轄市的市民,超過全台一半人口。

這波台灣有史以來規模最大的地方版圖重劃,有人形容是5個巨人和17個小矮人的新賽局,新版圖不僅影響地方政治人物的布局、眾多公務員的前途,也將影響所有民眾的未來生活。

6月29日行政院宣布,台北縣、台中縣市、台南縣市和高雄縣市合併升格後,引發了各方的論戰。

儘管結局打破了馬總統競選時提出的三都藍圖,銘傳大學公共事務學系教授紀俊臣仍肯定,這次的升格案還是讓台灣的區域發展向前邁進了一大步。

但同是內政部改制審查委員的夏鑄九卻糾結著眉頭說,「台灣從此將山河破碎,不可治理。」

不論各界的評價如何,一項浩大的改制工程即將啟動。有人會受益,新直轄市的公務員可望升等,新都心的移動會帶來房地產的增值,新直轄市市民可以享有更多的公共建設。

但也有人是受害者,鄉鎮長、鄉鎮代表將會失業,市議員人數將縮減;一些地方的路標、門牌、地址會變動,尤其如果你家地址是在「中正路」這類到處都有的街名上時。另外身分證也要更換。

不過學界和政界最大的憂心,還是在於非直轄市的民眾,未來會不會更被邊緣化,成為二等公民?

面對疑慮,內政部長廖了以掛保證說:「未來在財政收支劃分法修法後,加上中央政府將優先補助區域型的建設計畫,以後就沒有二等公民的問題了!」

高雄合併,喊了20年才成真

今年是高雄市升直轄市的30周年,許多人等過了漫長的歲月,才等到再一次的升格機會。

高雄縣長楊秋興就感慨,高雄縣市合併喊了20年,如今才成真。他任內近八年,不敢興建新的縣政府,就怕合併後變成浪費。因為兩個縣市政府相距不到五公里。他的辦公室前,有一座小廟,廟的樓梯位於高雄市,紙錢爐放在高雄縣境內。「我們有不少道路,一邊是高雄市,一邊是高雄縣。所以每次有兇殺案時,我都要看是哪個警察局長出面說明,才能判斷是哪個地方政府該管的事,」他笑說。

只是沒人料到,這次開放縣市申請改制的結果,是讓小小的台灣一下子就有了五個直轄市,而明年桃園縣也即將因人口達到200萬,自動成為準直轄市。

台灣需要這麼多直轄市嗎?這是很多人的心中的疑問。

對於高雄縣市的合併,以及台中縣市的升格社會普遍有共識。台北縣因為升格後,年底的縣長改選延到明年,讓民調落後的縣長周錫瑋有更多準備的時間,屢被外界指為有選戰的考量。原先不被看好的台南縣市,委員們正反意見僵持,也出乎內政部的意料,審查結束時連新聞稿都來不及準備。

高雄市長陳菊認為,這次升格的結果看不出台灣國土規劃有長遠的完整規畫,而是臨時性的決定,國民平等原則未受到重視。如果因為有人抗議或政治考量而通過升格,這樣未來衍生的問題會很多。連爭取到升格的台南市長許添財也笑說,台南縣市升格,可能算是內政部廖部長沒搞好吧!

縣市升格,政治傳聞滿天飛

內政部長廖了以解釋,在6月23日的審查日之前,委員會已經開過多次會前會,並進行書面審查了,沒有倉促作決定的問題。而且「我主持審查會,不希望有個人的因素在裡面。討論過程中也沒有涉及政治的考量,」他強調。

台大建築與城鄉研究所教授夏鑄九肯定廖了以主持審查會的中立。但他也說,全世界的行政區重劃,都是政治鬥爭,只是看鬥得漂不漂亮。

行政院7月2日發布的改制說明,強調3都15縣的意義在於「提升國家競爭力」及「區域均衡發展」,而不在於直轄市的數目。改制審查委員之一的紀俊臣也表示,直轄市不在多寡,而是要看它對區域發展有沒有幫助。

「如果三個都會就可帶動全台的發展,那就只要三都。但如果三都做不到,就需要副都心的設立,增加對區域發展的幅射功能,」紀俊臣解釋。但夏鑄九說,「我最擔心南台不能整合,變成雙頭馬車;台北縣也可能變成地雷,如果台北縣換黨執政,可能形成一個都會區,隔岸對幹的權力鬥爭!」

台北縣的高級官員對於政治考量的傳聞很不以為然,「我們人口這麼多,升格只是還我們台北縣一個公道而己。以後說不定我們不是嫁給台北市,而是要娶進台北市。」從明年台北縣將改名為「新北市」,已引起一些台北市議員的不滿,就可看出北台雙子城的競爭情結多少是存在的。

升格為直轄市固然提高了行政地位,但城市軟硬體是否可因此提升,才是攸關地方發展的關鍵。否則就如台南縣長蘇煥智所說,也許結果是中央丟幾塊乾骨頭給地方去搶一搶的戲碼而已。

財政劃分,沒直轄與否的區分

改制是否成功,內政部長廖了以認為第二階段的修法工作是最重要的。包括公職人員選舉罷免法、地方制度法、行政區劃法、財政收支劃分法、公共債務法等,未來都需要送到立法院審查。修法的內容將影響未來改制的成效。

以中央和地方纏鬥多年的財政收支劃分法的修正來說,新的財源分配方式對地方未來的發展影響深遠。現行北高兩個直轄市可分得43%的統籌稅款,其他23縣市只能分得39%的方式,讓非直轄市的縣市長非常不滿。財政部計畫修法改採以人口、面積、業務量等公式進行分配,不再區分直轄市和非直轄市。內政部長廖了以認為,這樣就不會有二等公民的問題了。

升格之後,鄉鎮市長改為官派的區長,紀俊臣認為,這可減少地方派系的對立,讓台灣更走向政黨政治。而且利用升格的機會,重新合理劃分直轄市的行政區,也可以減少行政開銷。

「現在鄉鎮的規模差異太大。像台中縣的和平鄉面積有1031平方公里,但台中市中區只有0.8平方公里。縣市合併後應重新劃分,」他曾做過研究,這波的改制,可以讓台灣現有的368個鄉鎮市區,至少縮減為127個。

人事調整,新直轄增26業務

明年底也將是歷年來公務員職等、職務變動,範圍最大的一次。因為升格後,新直轄市將增加26項業務,有些單位會移撥,合併的縣市人事也需要調整。目前中央和地方政府都有共識,新直轄市的員額不宜擴充太多。但還是有不少人擔心,升格會造就許多人事階梯上的暴發戶。

以台北縣升為準直轄市的經驗為例,一位從11職等直接跳到13職等的局處首長說,他其實很不開心。「以前當事務官工作穩當,現在變成了政務官,隨時都得走人。而且業務量增加很多,縣府卻還沒有預算補人,可說是天天含淚工作。」

台南市長許添財認為,新直轄市人員的升遷不該是每個人都升等。人事的安排也應該適才適用,他希望未來能多向中央借將。

台北縣單獨升格,情況最單純。加上之前已歷經準直轄市的籌備工作,因此目前是最進入狀況的縣市。即使如此,縣府也需要全體總動員來進行改制。台北縣民政局長楊義德表示,北縣已經自己草擬了19項應辦事項,還有148種法令要和中央討論修改。

合併協商,共同修地方自治法

在明年12月25日新直轄市改掛招牌之前,有許多行政事務要完成,台中縣、台南縣和高雄縣的名稱將從歷史上消失。

縣市合併升格,兩方縣市政府之間有許多需要協商的問題,情況比台北縣複雜許多,而以往並無經驗可循。包括兩方共同修訂地方自治法規、暫訂新的市府辦公地點、行政單位合併、學校和醫院更名、門牌編訂等。

例如台南縣長蘇煥智就認為,現在的台南市政府位置偏西南角,未來台南縣民前往洽公不是那麼方便,他希望找一個大家都有共識的地方。現在縣府已在進行新都心的位址評估。不過未來直轄市最後定案的市政府和市議會仍將由明年底選出的市長和議員決定。

連內政部長廖了以都說,未來會有一拖拉庫的問題會浮現出來。現在馬上面臨的就是明年議員選舉的選區劃分,縣市政府必須要和中央選委會去談。

因升格而延任一年的縣市長,任務就是籌備升格相關的法制問題。許添財認為,中央政府的態度是升格籌備過程中的未知數。「我們希望中央的輔導,又怕他限制太多;中央他怕地方坐大,也怕地方不足,所以未來雙方在溝通上要更加強。」

區域發展,直轄市扮演火車頭

縣市版圖的重劃,牽動地方勢力的重新洗牌。

合併後的台中縣市和高雄市有更大的發展能量,腹地廣大的台北縣也有比台北市更大的發展空間,台南市則有獨特的文化地位,目前領先全台的首都台北市,未來將面對更多其他直轄市的挑戰。

「我跟台北比,不是比十項全能,我會挑單項,先把它做好。畢竟台中不是首都,」台中市長胡志強說。他舉例,台中市辦文化業務,預算還不到台北市的零頭,但辦得更好。台南市長許添財則大發豪語地說,「現在是大家重新賽跑,未來誰會變第一,還不知道?」

「人人要做頭,5個直轄市的國土重劃比現有25縣市的問題更糟,」夏鑄九這麼預言。

但內政部長廖了以指出,這次的改制案,重點不是新設幾個直轄市,而是期望透過改制後的區域發展,對外提升國際競爭力,對內帶動整體均衡、適性的發展。

「中央期望未來的直轄市能扮演區域發展火車頭的角色,」廖了以說道。

城鄉差距小,生活提升就業多

行政院最近宣布的國土規劃,以建構北台灣、中台灣、南台灣三大生活圈為目標;在區域發展上,則以縣市改制為契機,朝向北北基宜、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高屏、花東、澎金馬等七個區域的均衡發展。

「如果我們善用政策工具,優先補助區域型的計畫,將來的區域均衡發展會和過去有不同的結果。」而且「加強區域間的合作,也是未來合併的觸媒。」

合併升格的縣市,在新直轄市的範圍內,可望逐步縮小城鄉差距;但直轄市和非直轄市之間的差距是不是反而會擴大,夏鑄九認為這是中央政府未來的重要課題。

改制工程剛啟動,成敗還有待考驗。希望結局能如內政部長廖了以的宣示,「這次改制所嘉惠者,絕非只限於改制的縣市,而是台灣全體人民。」

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