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ECFA如何讓台灣A擱發?

2009年兩岸最熱的四個英文字
文 / 范榮靖    
2009-05-13
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ECFA如何讓台灣A擱發?
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ECFA,是否真的會「A擱發」?

今年春節過後,ECFA(Economic Cooperation Framework Agreement;經濟合作架構協議)議題突然變得火紅,朝野雙方、產官學界無不積極辯論利弊得失,激起正反意見。

一方面,政府當局傾全力推廣。「ECFA,提供台灣與中國大陸的經貿談判平台,對台灣相當有利,簽了就會『A擱發』,」總統馬英九不只一次親上火線對外表示。

同時,從經濟部長尹啟銘、次長黃重球、工業局長杜紫軍、國貿局長黃志鵬、到商總理事長張平沼等人,也都馬不停蹄,全省跑透透,與業界持續溝通,宣導ECFA的重要性。

衝突:政府力推,農工卻反對

4月10日下午2點半,尹啟銘率領部內重要幹部,親自出席中小企業協會在台北集思會議中心舉辦的ECFA座談會,聆聽在場100多位業者聲音,與他們溝通。

這已是他第五次正式參與這類活動了。「如果加上非正式活動,例如演講、餐會,我置入性行銷ECFA的次數,應該超過十次了,」尹啟銘幽默地說,他會一直不停宣導下去,直到兩岸正式簽訂ECFA為止。

但另一方面,卻也有不少業者質疑ECFA是否好處多多?

同樣4月10日這天,早上10點不到,立法院群賢樓九樓大禮堂內,人群陸陸續續走進,不一會兒功夫,已經坐滿超過百位來自全國各地人士。

講台上,國民黨立委林滄敏宣布公聽會正式開始。

接著,寢具、毛巾、磁磚、茶葉、皮件、製鞋、陶瓷、內衣、絲襪、泳裝等十大製造業者開始輪番上台發言,抨擊政府對於它們的輔導措施並不具體,況且政府至今也還提不出一份完整的ECFA評估報告,讓人無法信服。

「政府只會開放,但都沒辦法管理,」南投縣名間鄉茶農自救會執行長陳聰鑑氣憤地說,台灣對於中國、越南等進口茶葉檢驗寬鬆,也不要求標示產地,已讓台灣茶農處於不公平競爭地位,日後再簽ECFA,不知又會有何影響?

正反意見紛紛擾擾,令人好奇,到底ECFA的實質內容是什麼?

起源:補強WTO的區域協定

「ECFA在本質上屬於國與國之間簽訂的區域貿易協定(RTA;Regional Trade Agreement)的一種,」中華經濟研究院國際經濟所研究員劉大年一語道破,RTA的重要性,在於解決世界貿易組織(WTO)功能不彰的區域多邊談判問題。

2001年11月,WTO在卡達首都杜哈展開多邊貿易談判。原本預計至2005年1月結束,但到2005年底,仍未達成。2006年7月,在WTO總理事會批准下,正式中止。

劉大年解釋,WTO會員國因為經濟發展程度不同,同時推動開放並不容易,各國轉而根據自身利益,尋求適合伙伴,簽定國對國的雙邊貿易談判或是區域貿易談判RTA,提供比當初加入WTO更優惠的條件,包括關稅障礙降低、貿易投資便捷化、投資保障、智慧財產權保護、爭端解決機制等,進而增進國家競爭力。

在簽訂過程中,RTA相當具有彈性,名稱也五花八門。例如新加坡與印度簽了CECA、澳洲與紐西蘭的CEPA、日本與新加坡的EPA,都屬其中之一,只需要在WTO架構下進行談判之後,之後再向WTO報備即可。

簽定RTA也並非一步到位。以東協加一為例,大陸早在2002年就與東協簽署經濟合作框架協定,卻計畫到2010年,雙方全面經濟合作後才會正式啟動。

換言之,台灣與大陸計畫簽署的ECFA,仍需在WTO架構下,雙方是對等地位,加上「ECFA談的是架構,距離付諸實行,也還有一段時間,」前國貿局主祕、現為工業總會祕書長蔡練生分析。

簽不簽?石化、高科技最關注

近年來,RTA蔚為主流。截至去年12月底為止,各會員國向關稅暨貿易總協定(GATT)或世界貿易組織(WTO)登記的RTA計有421項,其中230個正在有效實施中。

不過相對亞太各國RTA密集發展,台灣卻遲遲沒有進展。許多人因此著急得不得了,台灣簡直快要變成某種形式的國際孤兒。

目前,台灣僅與巴拿馬、瓜地馬拉、尼加拉瓜、宏都拉斯、薩爾瓦多等五個邦交國簽署,「但這五個國家卻只占台灣出口值不到0.2%,」尹啟銘憂心,台灣再不走出去,將被邊緣化了。

這並非危言聳聽。明年,東協十國將與大陸實施大部分產品互免關稅,勢必衝擊台灣石化、機械、紡織、汽車及零組件等業者的主要生計。

以石化業為例,台灣出口到大陸的關稅稅率約為6.49%,從明年起,東協石化產品出口到大陸的稅率降為0.25%,明顯優於台灣,代表台灣業者必須在毛利上多賺6%,才有可能打平,對台商來說相當不利。

台塑麥寮廠工會主委蔡文傑就擔心,台灣如不盡快和大陸簽訂ECFA,石化業將有50多萬勞工面臨失業。

屆時,台商為了節省成本,工廠外移更是難以避免,高科技廠也不例外。

工研院產經中心主任杜紫宸不客氣地說,台灣科技業早已大量外移,如果還不面對現實,簽訂ECFA,「產業不但不回來,恐怕會全部走光。」

不簽訂:對台投資最多減35%

根據多位學者採取一般均衡(CGE)模型估計,東協加一明年正式成行後,台灣GDP將下滑0.2%;未來,韓國、日本再加入,形成東協加三,台灣GDP最慘更將再降2%。

衝擊不只如此。「台灣如果無法加入東協,26%~35%的台商及外商將減少對台灣的投資,」前陸委會副主委,政治大學國家發展所副教授童振源調查1019家廠商,得出這樣的結果。

挑戰不只東協,南韓更是難纏的對手。劉大年分析,南韓與台灣出口地區重疊,出口產品相似度又高,未來五年如果南韓與美國、歐盟及中國的自由貿易協定全面生效,台灣廠商無疑倍感吃力。

放大來看,東協、南韓、加上已和大陸簽署的智利、紐西蘭、新加坡、巴基斯坦,以及還在談判的澳洲、韓國等國,「積少成多,就像滾雪球一樣,台灣產品出口到大陸的成本勢必高出這些國家,立足點不公平,」劉大年進一步分析。

若簽訂:對台投資最多增42%

台灣走不出去,其中關鍵始終卡在大陸。

扁時代兩岸關係緊張,中國處處打壓,台灣想與日本、美國簽訂自由貿易協定,全被擋了下來,甚至已和新加坡談妥,也因大陸從中作梗而作罷。

直到去年馬英九上台後,兩岸關係才和緩。中共總書記胡錦濤在去年底發表的胡六點當中,就明白提及願和台灣協商簽署區域貿易協定,釋出善意。

這是個大好機會。尹啟銘分析,大陸已是台灣最大出口國,占40%,和大陸簽訂ECFA,才能推動兩岸經貿正常化,立即解決台灣出口一半問題。

如果再加上服務業,力量更大。商總張平沼指出,未來如果台灣金融業、房地產等服務業可以登陸,雙方資金互相交流,效益不小。

「解鈴還需繫鈴人,」張平沼說,大陸和台灣簽署之後,沒有立場反對其他國家與台灣簽署,台灣可以因此擺脫被孤立的處境。

至於外界普遍擔心大陸說話不算話,翻臉不認帳,「其實不用太過悲觀,」張平沼透露,他在和大陸官員互動中,明顯感受到對方的誠意。大陸為了改變外界對它的印象,現正積極和鄰國建立良好關係,營造區域和平大使形象,沒有理由自打嘴巴。

胡六點中就明白地指出,大陸願意與台灣協商合作進入國際經貿組織。

如此一來,台灣可望成為亞太營運樞杻,不僅吸引外商來台,也有利台商全球布局。

根據政大童振源的研究顯示,兩岸如果簽署ECFA,台商及外商對台投資將會增加29%至42%。

政治大學國貿系教授陳坤明也估算,ECFA的周邊投資效應,也將使台灣GDP增加3.3%。

誰受害?傾銷陸貨打擊內需

只是,簽署ECFA後,秉持互惠原則,台灣對大陸進口產品的關稅也要放寬,勢必衝擊台灣不少產業。儘管對於台灣不少大型出口產業是大利多,但是對於比較內需型的中小產業,就有可能帶來衝擊。

農業就是一例。4月上旬,台灣團結聯盟主席黃昆輝回到自己家鄉雲林縣土庫鎮探訪蒜農,發現當地蒜農個個叫苦連天。

原來,從2006年起,大蒜進口量占國內總量的比例超過10%,使得大蒜價格很不穩定。蒜農每台斤種植成本15元,但是售價卻常常低於15元。

而這些進口大蒜的原產地多是來自阿根廷、泰國。大陸目前還沒開放,「未來如果開放大陸進口,蒜農生活只會更糟,」黃昆輝大聲呼籲,馬政府必須保證不進口大陸農產品。

許多傳統本土產業也不好過。以鞋業為例,原本一年在台可以銷售1.2億雙,但台灣加入WTO,開放大陸廉價鞋品進口之後,最慘一度掉到每年只剩3000萬雙左右。

台灣鞋廠一間一間倒閉。「光是台南地區會員公司,就從昔日的400多間,減少到只剩290多間,」台南巿皮革製品商業同業公會理事毛信喬無奈地說。

這個狀況直到前年年底,大陸鞋被課徵43.46%反傾銷稅後,售價變高,才有改善。今年第一季,台灣製鞋產量已成長至6000多萬雙了。

但日後兩岸若簽署ECFA,「雙方都免關稅,大陸鞋再度傾銷回台,歷史再度重演,後果難以想像,」毛信喬沉重地說。

誰受苦?陸製私貨侵蝕零售

明槍易躲,但暗箭難防,大陸產品常標示不清,因此也拖累了零售業者。

2007年8月上旬,時任台聯黨立委,現為陸委會主委的賴幸媛曾突擊檢查國內一家賣場,發現花車上販售的毛巾,明明是大陸製,卻未依法標示。

這樣的例子屢見不鮮,使得寢具業者受創嚴重。過去,國內寢具巿場,台灣製造的占比曾達九成,但從2003年開放大陸寢具進口後,台灣製造巿占率已降為兩成,全台門巿也從全盛時期的6000多家,萎縮至現在的1000多家。

台灣寢具產業團結聯盟理事長黃光藝持平地說,台灣不怕競爭,但至少起跑點要公平,明明是大陸製,卻不標示清楚,政府也沒人出面處理,真的很不甘心。

大陸商品走私猖厥,也很棘手。目前,國內尚未開放大陸陶瓷進口,但走訪全台,幾乎巿面上的小型生活用陶瓷產品都是來自大陸,使得國內陶瓷業者慘澹經營。

陶瓷工業同業公會總幹事游德二不平地說,陶瓷還沒開放就已飽受大陸貨走私之苦,未來開放進口,大陸貨品質管制差,出了事誰要負責?

誰惹議?政府態度莫衷一是

每個產業衰退,背後其實隱含無數工人失業,家庭生計跟著受到影響,例如陶瓷從業人員就超過10萬人,從事鞋業相關工作也有20多萬人,ECFA影響更大。

「馬政府常說,以台灣最大利益洽簽ECFA,但衡量指標是什麼?如果只以進出口的數字來看,這是非常危險的事情,」雲林毛巾產業科技發展協會理事長周清源點出。

這些產業受創之外,政府在處理ECFA時,也常常莫衷一是,惹人非議。

光是名稱,就一變再變。今年2月19日,馬英九接受媒體採訪,首度提出兩岸經濟關係要正常化,必須簽訂CECA(Comprehensive Economic Cooperation Agreement;綜合性經濟合作協定)。

但不到十天,2月27日,馬總統卻因CECA名稱和大陸與港、澳簽署的CEPA相近,加上CECA的台灣發音也與「洗腳」類似,因此更名為ECFA,「讓人感覺馬政府處理不嚴謹,」政大童振源觀察。

更何況政府至今也尚未提供一份完整的評估報告。ECFA究竟對哪些產業有利?哪些不利?影響程度為何?又要如何協助弱勢產業轉型?這些問題尚無明確答案,欠缺詳細政策評估與規劃。

怎處理?訂反傾銷與退場機制

現在,針對這些質疑,馬政府已經意識到了,紛紛提出解決之道,著手進行。

3月中旬,馬總統接受媒體採訪表示,簽訂過程謹守「三要」及「三不」。三要指的是,要凝聚共識、要循序漸進、要廣結善緣原則;三不則是,不會矮化主權、不會開放大陸勞工來台、不會新增農產品開放項目。

對於弱勢產業,經濟部也有因應。尹啟銘說明,這些產業不見得會開放,即使開放,也不會急著開放,而是擬定緩衝時間,增加經費,協助業者轉型,研議各項輔導措施,例如研發費用列為投資抵免,鼓勵業者創新;關於產品標示法、走私問題、ECFA完整評估報告,也會馬上著手進行檢討。

最壞的情況下,如果開放,國內業者仍未準備就緒,也可採行貿易救濟方法。

陸委會主委賴幸媛分析,如果大陸產品影響傳統產業生存,可以透過課徵反傾銷稅、平衡稅等方法,增加大陸產品成本。

例如,2006年9月,台灣就對大陸進口毛巾課徵204.1%的反傾銷稅,加上原本關稅10.5%,稅率高達214.6%。

甚至,如果大陸不按規定行事,對於台灣要求置之不理,台灣也可單方面提出終止。

台大國家發展研究所副教授杜震華指出,許多國際協議都訂有「退場機制」,規範若發生特定狀況,將於通知對方一定期間後,終止協議。

其實,兩岸簽定ECFA,在雙方互動正常之後,許多現有問題,反倒容易迎刃而解。

渣打銀行台灣首席經濟學家符銘財分析,目前走私、產品標示不清問題,就因為兩岸沒有正式協商管道,台灣根本無法要求大陸改善,但未來如果簽署ECFA之後,雙方便可建立風險管理機制,共同解決。

「誠懇是最好的溝通方式,ECFA牽涉到的行業眾多,各家考量不同,必須妥善處理,不能太過躁進,與其走得快不如走得穩,」工總蔡練生總結建議。

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