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累進稅制累了誰?租稅優惠肥了誰?

文 / 黃春生    
2005-12-22
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累進稅制累了誰?租稅優惠肥了誰?
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從採行所得稅制最成熟的英、美兩國的實證經驗:高度累進稅制與減免條款繁增是相互共生的。因為在高稅率的累進課徵下,高所得者與大企業家為逃避沈重的累進稅負,乃利用社會政策或經濟政策做為煙幕,進行立法遊說,使減免條款不斷繁殖增多(Proliferation)。

租稅優惠項目的訂定,不但使得未享受免稅者的稅負加重,造成租稅負擔的歧視待遇,政府為了彌補相對少數人得以享受租稅庇護(Tax Shelter)所造成的稅收損失,又迫使所有納稅人都要面對著較高的邊際稅率;所得稅制乃陷入了高稅率與低稅基的泥淖中,而難以自拔。

因而,採行累進稅制以求體現實質稅負公平的論點,遭到嚴厲的挑戰與質疑。

累進稅制難縮貧富差距

1971年,哈佛大學教授饒約翰(John Rawls)在其《論公義》(A Theory of Justice)中即指出:「社會與經濟的不公平,應經由最低所得階層福祉的極大化來調整;倘若財富係來自於辛勤工作,以及高效率與承擔風險所獲取,則高度累進稅制即是對成功者的懲罰,從增進社會福利功能(Social Welfare Function)觀點,實無採行累進稅制的必要。」

所得稅具有量能課稅與平均社會財富的功能,這種根深柢固的租稅理念,也因三則實證資料而動搖:

其一是,1989年美國人口普查局的研究報告指出:「影響所得公平分配的最重要管道,是透過福利計畫,而非租稅制度。」美國占全國戶數20%的最貧窮家庭的可支配所得,在任何公共政策之前,只占全國可支配總所得的1%,租稅課徵之後,僅提高為1.1%,福利計畫之後,才大幅提升至4.7%。反之,占全國戶數20%的最富裕家庭的可支配所得,在任何公共政策之前,高占全國可支配總所得的52.4%,租稅課徵之後,僅降為50.3%,福利計畫之後,才降至45.7%。

其二是,根據1989年1月《財星》(FORTUNE)的民調顯示,約68%的受訪者主張加稅以降低聯邦赤字,有關加稅的優先次序是:酒稅、菸草稅、汽油稅、社會安全給付列入課稅、開徵全國性銷售稅等;主張增加所得稅者居於極少數。

其三是,根據行政院主計處公布的最新資料指出,2003年國內最高所得組的所得收入是最低所得組的七.三倍(未含各種政府補貼收入與支出),而政府透過累進稅率縮短民眾貧富差距的效果,只有○.一三倍;反倒是以發放各種福利津貼為主的社會福利支出,對於減緩貧富差距的功能與日俱增,達到一.一二倍。

可見,縮小貧富差距,累進稅制的功效相當有限。

我國所得稅制癥結所在

1.租稅優惠浮濫造成稅負不公

今年5月,財政部長林全指出:2003年,年所得稅超過新台幣3億元的全國前四十名最高所得者,透過未上市上櫃股票等非現金的實物捐贈,總共列舉扣除180億元,由原本適用40%的稅率,規避至少72億元的租稅負擔。

根據2003年度財政統計年報,促進產業升級條例所提供的所得稅減免稅額為548.37億元,占當年度所得稅總稅收4110.86億元的13.3%;又該條例所提供的租稅優惠中,七百二十四家高科技產業的公司享有約1184億元的免稅所得額,約占全國同類免稅優惠的70%;同時,其投資抵減稅額高達368億元,約占全國同類抵減稅款的55%,平均每家高科技公司享受1.64億元的免稅所得,以及5083萬元的投資抵減稅額。此一期間,四十九萬家營利事業享受免稅所得額僅10.4萬元,投資抵減稅額僅6.2萬元。

2.兩稅合一造成巨額稅收損失及高昂稽徵成本

依據現行所得稅法規定,公司發放股利部分所含已課徵的營利事業所得稅,准予全額扣抵股東的綜合所得稅。若每年營利事業發放股利以60%計算,以2003年度營利事業所得稅收2136.83億元為例,估計每年所得稅將流失1000億元以上。此觀之2004年賦稅統計年報,所得稅兩稅合一制實施後,由於已分配股利所繳納的營利事業所得稅,可抵繳股東綜合所得稅,致使2000年度綜合所得稅總稅收從3035億元,降至2003年度的1974億元;稅收增加率乃從2000年度27.5%,降為2003年度的—13.1%。我國租稅負擔率從18%降至12%,即可明證。

為彌補兩稅合一帶來的巨額稅收損失,所得稅法第66條之9,規定自1998年度起,營利事業當年度盈餘未作分配者,加徵10%營利事業所得稅。此項規定,由於未分配盈餘的計算,未按照一般公認會計原則,使徵納雙方爭議迭起,訴訟案件頻繁,造成為數頗巨的稽徵成本,即是社會資源的浪費。尤有甚者,對企業資本的累積與形成,自有莫大打擊。

當前所得稅改進建議

1986年,美國雷根總統高舉「為公平、成長與簡化」的租稅改革大旗,仍為當前各國租稅改革的主流思潮。為激勵生產性經濟活動,並鼓舞更多誠實納稅國民,以消除日趨氾濫的租稅減免條款,我們所得稅制的基本結構有需要重新檢討設計:

1.廢除兩稅合一制,符合全球思潮

(1)歐盟及其他OECD(經濟合作暨發展組織)會員國均已相繼放棄兩稅合一制。1997年,我國進行兩稅合一的所得稅法修正案,當時已採行兩稅合一制的歐洲國家,正陷入實施此項制度所帶來的高昂稽徵成本、巨額稅收損失及龐大申報成本,扭曲移轉計價的泥淖困境中。1999年,英國首先放棄公司稅預繳的觀念,其後,德、法、芬蘭也分別於2000年、2004年、2005年放棄兩稅合一制。

(2)將營利事業所得稅改制為公司所得稅。我國若能順應國際租稅改革潮流,適時廢除兩稅合一制,並將營利事業所得稅改制為公司所得稅,不但可避免巨額的稅收損失,又可解決獨資與合夥事業的實質重複課稅問題;若進一步將公司所發放的股利,不再計入股東的個人所得稅,即可徹底消除所謂股利的「重複課稅」的疑慮,藉此簡化稅制。

(3)取消未分配盈餘加徵10%的規定。眾所詬病的營利事業未分配盈餘加徵10%的規定,不但阻礙公司資本形成,亦且造成高昂稽徵成本。台大法律系教授黃茂榮博士,在今年9月出版的稅務旬刊專文〈解決所得稅制問題,從兩稅合一改制著手〉中提出同一見解。

一個現代化的健全所得稅制的建制工程,全繫於所得稅「兩稅合一」制能否廢除的問題上。

2.消除租稅減免以求降低稅率

財政部財稅資料中心數據指出,2000年度綜合所得稅結算申報核定所得總額4兆290億元,核定應納稅額2322億元,有效稅率5.76%;2001年度核定所得總額4兆221億元,核定應納稅額2223億元,有效稅率5.53%。由此可見,40%的高度累進稅制,不必然有豐沛的稅收。事實上,當個人所得稅與公司所得稅均降至10%與20%的扁平稅率,同時大幅度提高勤勞所得者的免稅額,各項減免條款即無存在必要。在低稅率之下,勢將吸引更多國內外資金競相投入生產活動,豐沛稅源必然滾滾而來。

3.最低稅負制的功能有待謹慎評估

根據行政院公布「所得基本稅額條例草案」,採行10%稅率下,可以補徵的稅收約在200億元。但是,此項條例的增訂,必然使所得稅制疊床架屋,是正統租稅體制外的違章建築。曾在美國國稅局從事研究工作將近十年、現任台大經濟系主任何志欽教授,在今年10月工業總會稅改專案研討會上表示,美國現行最低稅負制(Alternative Minimum Tax;AMT)申報書(Form 6251),相當複雜,納稅人不易申報。

今年11月1日,布希總統的租稅改革顧問小組提出報告,將廢除最低稅負制列為建議案的中心標柱。

因此,若能取消兩稅合一制,同時適度提高營業稅率,其所帶來稅收增加,何止採行此項新稅制所預估的200億元稅收?

有了足夠稅收財源,必可挹注社會福利經費,此較之最低稅負制所要達成的平均社會財富的稅負公平正義目標,將更加直接有效,有識者何妨謹慎評估。(本文作者黃春生,現任群智聯合會計師事務所執業會計師、中華財政學會常務理事)

黃春生小檔案

學歷:政治大學財稅系學士、政治大學財政研究碩士、1977~78年美國哈佛大學國際租稅研究計畫結業(International Tax Program, Harvard Law School)

曾任:國立中興大學法商學院副教授、財政部稅制委員會專門委員等職。

現任:群智聯合會計師事務所合夥會計師、台北市證券商業同業公會稅務顧問等職。

布希租稅改革小組建議案摘要

2005年11月1日,星期二,布希總統的租稅改革顧問小組(President Bush’s tax-reform advisory panel)提出三百七十二頁的報告書。

稅改小組主席、前任佛羅里達州參議員馬可(Connie Mack)說:「稅改是要創建一個更精瘦與更簡便(slimmer and simpler)的稅法。」如此,可以削減每年1350億美元的固定稽徵成本重荷,每個納稅人約可節省1000美元。同時,稅基要從所得與儲蓄,轉向消費,並計畫漸漸地以對消費課稅取代所得稅,讓資本投資可以脫掉現行的多層課稅,以大力推動經濟成長。這次租稅改革建議案中心議題有二:

一、廢除最低稅負制

最低稅負制的原始設計,只是要痛課(soak)幾百位美國富豪,以阻卻這批鑽營免稅條款的租稅漏洞,藉由細膩的租稅規劃(tax planning),以逃避其理應承擔的稅負。在租稅公平與社會正義的大旗下,激發社會大眾情緒化支持,遂得以輕易通過立法。

但是此項最低稅負制,已不知不覺潛入兩千萬戶家庭,一般採用標準式個人免稅額及列舉扣除額的中所得階層,均已陷入(ensnare)課稅圈套,並逐年擴大申報納稅戶數。

廢除此項實施結果與立法原意背道而馳的最低稅負制,乃是租稅改革顧問小組的中心標柱(central pillar),哥倫比亞大學商學院院長哈巴德(Glenn Hubbard)在《華爾街日報》撰文剖析,此改革計畫已激起大眾自覺意識(public consciousness),也是唯一獲社會認同而無爭議的建議案。

二、將房貸利息扣除改成稅額扣抵

由於現行所得稅法規定,房貸利息的扣除上限為100萬美元,公認是稅法對房地產最不公平的補貼,促使經濟資源洶湧匯聚於房地產業,已令人擔心房地產的泡沫何時爆破。

建議案將上限100萬美元,降低至22萬7000美元與41萬2000美元之間,並按房貸利息15%扣抵稅額。此項改變,將使35%的納稅人適用較高的邊際稅率。這項一年將近有750億美元的房地產補貼,被稱之為神聖而不可侵犯的租稅扣除項目,甚至布希任命租稅改革顧問小組時,也耳提面命要維持此項房地產補貼政策,因此建議案的提出,十分令人震驚,即或財政部部長史諾(John Snow),也稱建議案相當「大膽」。儘管房地產業者大聲撻伐,指稱將使美國房地產價格下跌15%,重擊國家房地產業,又將增加美國勞動階層的租稅負擔。但多數經濟學者仍然認為,這項削減對房地產的補貼的建議案,公平而適當。密西根大學租稅政策研究室主任史雷諾(Joel Slemrod),卻悲觀地說:「短期內,預期國會採行的機率相當低,只因削減太多納稅人習以為常的扣除與抵稅項目,必然使受害者的哭鬧聲大於得利者的歌聲(losers cry louder than winners sing)。」以上資料摘自《華爾街日報》(The Wall Street Journal)、《國際先鋒論壇報》(International Herald Tribune)及《美國新聞與世界報導》(U. S. News & World Report),黃春生整理。

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