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柯林頓 救財政

文 / 汪 芸    
2005-04-01
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柯林頓 救財政
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柯林頓1992年上任時,面對的是老布希四年任內留下的財政赤字,而且還是美國有史以來的最高赤字2900億美元。柯林頓在美國經濟一片榮景的庇佑下,六年內就扭轉局勢,讓財政轉虧為盈,2000年財政盈餘更達2370億美元。

小布希在2001年從柯林頓手中接過這筆盈餘,但政府財政狀況卻江河日下,短短三年間不但「散盡家產」,2002年還出現1580億美元的虧損,2004年虧損更高達4120億美元,繼父親老布希之後,續創美國赤字新高紀錄。預估2005年財政赤字將攀高到4270億美元。

美國聯邦儲備理事會主席葛林斯潘(Alan Greenspan)3月2日在眾議院預算委員會提出警告說,除非政府實施重大的縮減赤字措施,否則未來數年的財政赤字問題不太可能大幅改善。

為解決日益惡化的赤字問題,布希今年2月6日向國會提出2006年預算計畫,準備在任期結束時的2009年,將財政赤字減少到3820億美元,但因開支浩繁,這項承諾恐難實現。

巨額財政赤字等於經濟衰弱

在柯林頓之前,沒有政治人物認為財政赤字是具有激發選民熱情的重大議題。但1992年柯林頓在總統大選中,成功的將巨額財政赤字與經濟衰弱劃上等號,擊敗老布希。

任內得以享受經濟成長的果實,1999年柯林頓描述美國經濟時說:「我們的經濟處於正常、強勁的狀態,若妥善處理預算盈餘,就能完成對下一代的責任。要完成這個任務,我們必須奉獻出盈餘的最大部分,節省社會福利與醫療保險的開支,儘量償還國債。我們有能力做到,也一定要做到。」

柯林頓善於用人,充分授權。《時代》(TIME)雜誌1999年2月讚譽他在任時擔任財長的魯賓(Robert E. Robin)、副財長桑默斯(Lawrence Summers)與聯邦準備理事會主席葛林斯潘表現傑出,更仿照「三劍客」以「三商賈」(three marketers)為題,描述三人財政小組於1990年代後半期如何「拯救世界」,帶領美國經濟與全球經濟順利度過1994年的墨西哥金融危機,以及1997年的亞洲金融風暴。

繼魯賓之後擔任財長的桑默斯指出,柯林頓促進總體經濟與財政健全的三大關鍵是削減財政赤字、維持強勢美元與尊重聯準會的貨幣政策獨立性。前兩者帶來投資信心,導致投資大幅增加與生產力提高,促成預算平衡與經濟快速成長。

但榮景很快就消失,在小布希上任後,財政盈餘在三年內耗盡,美國財政赤字連續兩年擴大,再攀高峰。

美國雙赤字再創新高

布希政府的財政困境與他的個人信念有關。布希堅信1980年代風行的「供給學派」(Supply-Side Economics)主張,認為減稅短期內雖會使政府財政收入下降,但把經濟的餅「做大」能刺激個人投資意願,長期可造成經濟成長,為政府帶來更多財政收入。在供給學派政策下,美國政府的雙赤字(財政赤字與經常帳赤字,後者主體為貿易赤字)達有史以來最高水準。

據美國白宮管理與預算局的統計,美國政府財政赤字2003年升為3742億美元,繼1992年老布希之後,再創美國赤字新高紀錄,使布希的財政政策成為2004年初總統大選時的辯論焦點。

貿易赤字也急遽惡化,美國商務部今年2月10日宣布,2003年的貿易赤字已達4965億美元,占GDP4.5%。2004年貿易赤字更創紀錄,達6177億美元,占GDP5.3%。

《華盛頓郵報》指出,美國日益惡化的財政問題已成共和與民主兩黨的關注焦點,朝野都認為找出財政狀況急轉直下的原因為當務之急。《華爾街日報》2004年11月針對五十五名經濟學家進行的調查也發現,超過半數的經濟學家認為,財政赤字不斷增加將是布希任內面臨的最大挑戰。

布希第一任任期內的財政措施主要有三項。一是大幅增加阿富汗與伊拉克戰爭的軍費開支;二是對富人減稅,以促使富有階層創造更多財富來增加稅收。國會2003年5月通過新減稅法案,今後十年內將為美國家庭和企業減稅3500億美元。

第三項是改革社會福利制度。社福改革計畫前十年將使政府舉債約1兆美元,第二個十年約3兆美元,但政府稅收目前只占GDP16%,為上一世紀以來最低水準。

美國由資訊與電信科技帶動的「新經濟」,在歷經「科技泡沫」破滅後增長乏力,導致國民稅收基數成長緩慢,加上失業率高達5.7%,失業津貼開支日增,老齡化社會也逐漸來臨,嬰兒潮成員陸續退休,養老金開支居高不下,對於財政赤字構成沈重負擔。

眾議院歲入委員會民主黨議員蘭格爾(Charlie Rangel)指出,預算赤字高漲的主因不是911攻擊事件,窮人也不是罪魁禍首,「為了優惠富人而採取不負責任的大規模減稅措施,以及政府在促進經濟發展上毫無建樹,才是造成財政赤字的真正兇手。」

魯賓2005年2月在華府國際經濟研究院的研討會中抨擊布希的減稅政策,主張以臨時減稅取代長期減稅,以刺激經濟發展。魯賓指出,經濟學家多認為,美國今後十年的預算赤字將達到5兆至5兆5000億美元,而布希的減稅計畫是問題的關鍵,「2001年和2003年的減稅計畫若成為永久性減稅法案,十年中要消秏4兆美元,此為美國未來十年財政問題的癥結所在。」

前布希政府財政官員、現任賓州大學華頓商學院(Wharton School)學者的史麥特斯(Kent Smetters)亦指出,布希第一任的減稅措施與支出決策,對美國財政長期失衡的影響,比布希深以為憂的養老金不足問題嚴重三倍。

儘管各界對減稅抨擊,布希仍堅持推動永久性減稅;財政部長史諾(John Snow)也背書,永久性減稅能降低資本投資的成本。

赤字減半承諾難實現

據《經濟學人》報導,布希以推動減稅的前總統雷根為模範,將2006年預算計畫稱為「自雷根以來最有紀律的計畫」,內容包括增加軍事開支4.8%,二十三個政府部門中十二個部門減少預算。《紐約時報》指出,儘管赤字問題嚴重,該計畫的軍事開支仍高達4193億美元。民主黨國會議員已放話說,該計畫在國會不可能全部過關。

白宮1月25日公布的2005年赤字預測包括追加800億美元的阿富汗與伊拉克軍事撥款,但未包括社會福利改革的開支。儘管布希說:「我和各位一樣關心赤字問題,但我不會用有害的方式刪減軍事預算,也不會增稅造成企業裁員;我提出的預算計畫能讓我們在幾年內縮減一半的赤字。」但根據白宮的赤字預測,布希在第二任內很難實現赤字減半的承諾。美國進步中心(Center for American Progress)資深研究員暨《財星》雜誌(Fortune)專欄作家米勒(Matt Miller)1月間也撰文指出,2009年赤字減半的計畫不可能實現。

柯林頓

開源節流,赤字也低頭

柯林頓的具體財改措施包括四年削減預算赤字5000億美元,其中增稅計畫與減少支出各占2500億美元;上任後對最高所得者加稅,開徵能源稅700億到800億美元,個人所得稅最高稅率從31%提高到36%,年所得超過25萬美元者另徵10%附加稅,公司所得稅最高稅率從34%提高到35%。

他也展開政府瘦身節流計畫,在四年內減少國防預算700億到800億美元;醫療支出刪減400億美元;聯邦政府雇員裁員十萬人;公務員調薪凍結一年,後年度調薪幅度不得超過通貨膨脹率;白宮雇員裁減25%,資深幕僚薪資縮減6%到10%,除了白宮幕僚長與正副國家安全顧問外,不得用公家司機接送上下班。

增稅計畫等財改措施實施後,引發強烈反彈。反對者指出,此舉將擴大失業人口,但美國經濟逐漸起飛,政府預算1998年達到三十年來的首度平衡。

據白宮附屬網站「clinton4.nara.gov」資料顯示,1992年聯邦政府支出占總支出比例達22.2%,2000年降至18.5%,1992年到2000年的平均失業率也降到5%,為三十年來最低。柯林頓政府在2000年10月宣布,該年財政盈餘已達創紀錄的2370億美元,占GDP2.4%,為連續第三年出現財政盈餘,也是自1940年代後期,近半世紀以來的最高盈餘水準。(汪芸)

布希

以美元貶值轉嫁債務

弱勢美元政策其實是布希用來控制貿易赤字的手段。由於美國外債負擔日益沈重,美元貶值有利於向外國投資者轉嫁負擔。

弱勢美元也可以讓利率提高,制約過度的消費、資產投資以及家庭債務,以重建國家儲蓄。

美元是最大的國際儲備貨幣,各國持有大量美元債券,美國為此支付許多利息;若美元貶值可使這些債務的實際價值縮水,外國的債券持有人等於替美國分攤了部分負擔。

美元走軟後,歐元對美元不斷升值,儲備美元的國家紛紛將外匯儲備轉為歐元或其他貨幣的債券。由於美元賣壓沈重,國際熱錢3月初流入亞洲,台灣、中國、日本與南韓外匯存底暴增,我國央行3月4日公布外匯存底再創新高,攀至2466億2800萬美元。

國際社會相當擔憂美元的持續貶值。七國高峰會與二十國集團會議的發展中國家領袖已要求美國減少雙赤字,以免美元持續貶值導致世界經濟衰退。歐洲央行對歐元兌美元匯率大幅上揚,可能影響歐洲經濟復甦亦表示憂心。最新的貿易赤字數據可能再度引發拋售美元,使歐元匯率再創新高。

美元貶值也使釘緊美元的人民幣面臨升值壓力。由於美國對中國貿易逆差逐年擴大,美國國會近來不斷向布希施壓,要求政府採取行動,促使大陸當局停止操控人民幣匯率,放手讓人民幣升值。(汪芸)

本文出自 2005 / 04 月號

第226期遠見雜誌

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