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遠見論壇 財政部長 林全 創造均富的遊戲規則 林全 主講

文 / 林全    
2005-04-07
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遠見論壇 財政部長 林全 創造均富的遊戲規則 林全 主講
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幸福是每個人所追求的,也是社會所追求的。但幸福很抽象,很多人會把財富與幸福放在一起衡量,兩者之間是不是有一定的關係,維繫在一個假設上:「金錢是否能滿足你的欲望」。

我曾在鼎泰豐門口,看到日本觀光客吃完後,深深長歎說:「好幸福呀!」因為他的口欲得到滿足。可惜,人的欲望是無窮的,而且常常得隴望蜀,所以愈有錢的人,欲望可能更大,結果可能更不幸福。

因此,幸不幸福的關鍵點,不只在於財富有多少,同時也要考量你的欲望有多高。

如果欲望較財富為低,比較容易得到幸福;但如果每個人都清心寡欲,並不一定就都能幸福,因為欲望也是社會進步的動力。

我從經濟學瞭解到:「人生沒有美滿過」,因為我們總是有欲望。但經濟學同時也告訴我們,要不斷改善生活,讓明天比今天過得更進步、更好。

政府的目的就是要為社會創造幸福,讓每個人的欲望可以得到更多的滿足。但個人幸福與社會幸福不一定完全相等。

假設有一個人,財富大量增加,他滿足了大量欲望,但其他財富沒增加的人,一定覺得酸酸的。因此滿足某些個人的幸福,並不會讓社會整體幸福感增加,這是政府所面臨到的困境。

在這個困境下,政府能做什麼呢?經濟學上說的是柏瑞圖改善(Pareto improvement),若是有人利益改善了,其他人的利益沒有受到傷害的話,這就代表了社會利益的增進。所以政府要設法去建立一個更好的制度,鼓勵大家追求個人的幸福,但前提是其他人的幸福沒有受到傷害。

我們可以想想看,若每個人都只追求自己的幸福,不考慮其他人的幸福,那社會會有什麼下場?

我小時候過年常玩「大富翁」的遊戲。大富翁遊戲規則非常簡單,你擲骰子,決定「機會」或「命運」,玩家可以儘量去買地、蓋房子、收租金。當每個人都有些錢,勢均力敵時,遊戲可以玩很久。但也可能出現一個玩家,把全部的地都買完了,如此一來,這個遊戲就玩不下去了。

在現實社會裡,我們鼓勵每個人追求自己的幸福與財富。但是若社會中每一個人都只顧追求自己的財富,貧富差距愈來愈大,遊戲就會結束;革命開始,政權推翻,一切重新再來,之前追求到的財富將會是一場空。

沒有「均」不會有「富」。政府所要創造的,就是一個可以讓大家儘量去追求財富,又可以達到某程度平均的社會。但政府要創造的這個遊戲規則,遠比大富翁遊戲來得複雜。其中「民主」「人權」「公平」是這個遊戲規則裡不可或缺的元素。

民主讓權利可以分給社會大眾,人權是對人的基本尊重,讓人民可維持某程度的基本權利。公平則是很抽象的概念,有位長輩說過,通常是占了便宜的人會說公平,吃虧的人都認為不公平。每個人心裡對「公平」都有一把尺,但有些標準是可以被討論的。

另一個社會建制的基本面,是基本的生活權利,也就是要滿足每個人的基本生活需要,例如健保、老人年金、國民年金等福利制度,這也是社會追求「均衡」的象徵。

以重分配追求基本均富

保障人民的基本生活權利,不表示基本生活以上的部分可以達到「均」。過著基本生活以上的人,可能因為能力、機運,還是與其他人有很大的差距,這同樣會造成大富翁遊戲結束的問題。所以,如何讓這群基本生活以上的人,也能「求均」就變得很重要,這就牽涉到「重分配」的問題。

「重分配」是讓社會裡擁有比較多財富資源的人,可以拿一些出來,轉給其他資源較少的人。政府若能建立起這樣的機制,社會就會更平均。重分配的方式有兩種,一種是「自願性的重分配」。例如古代幾百戶人家的村落,員外可能只有一個,員外如果不樂善好施,就不會有其他人來進行「均」的工作,以防止太大的差距帶來動亂。但現代社會,員外變多了,每個員外都期待別的員外樂善好施,所以讓「自願性重分配」變得愈來愈困難。

另外一種是「強制性重分配」,也就是「課稅」,從人民的口袋裡拿到錢,再分配到社會去,或提供服務,讓社會變得更好。課稅是一種懲罰,但為了達到平均財富的目的,卻是必要之惡。租稅要能達到均富目的,還要看它是否能落實「累進稅制」的精神。

累進稅制就是你有多少財富,課多少稅,財富愈高,課稅愈多。

換句話說,所得愈高的人,往往就被懲罰得愈重。一個人受到懲罰之後,就會卻步。所以我如果離開財政部,最想要做的是趕快退休,不要再賺錢,以免被懲罰。這樣一來,社會進步的動力就受到阻礙。

所以我們要在「經濟發展」與「租稅公平」的矛盾間,求取平衡的方式。對台灣來說,經濟發展非常重要,因此政府難免會採行一些租稅減免,但反過來,這又造成租稅公平的問題。

這樣的問題,到今天更為嚴重。國際間的經濟活動愈來愈密切,國家的邊界愈來愈消弭,任何一國的租稅、經濟或其他制度不利於經濟發展時,資源很快就會跑到別的地方去,因此所得稅稅率過高是不可行的。

所得稅稅率不高,租稅減免,稅基又遭受侵蝕,當然稅收就變得很少,形成財政惡化與租稅不公的問題。

面對財政惡化,我們首先要檢討租稅問題:第一,不該減免的部分,應該要恢復。第二,對租稅減免造成的不公平,我們提出以「最低稅負制」來改善。

比起香港16%,新加坡20%的所得稅率,台灣最高綜合所得稅稅率達到40%。有人說,台灣如果不給租稅減免,如何跟別國競爭。但我們給了減免之後,有些人可能減到所得稅是零,這樣也減免過頭了,「最低稅負制」就是請這些人多少繳一點。

假設我們把最低稅負制的稅率訂在5%或10%,只要沒有高過香港或新加坡,那台灣還是有競爭力的。這樣的方式雖然不能得到所得稅的全面公平,但多少也實現了某種程度的公平。

我當教授剛買房子時,樓下住著賣豬肉的零售商,每天半夜三、四點就開始剁豬肉,吵得鄰居睡不著覺。這個肉販沒有開發票,也沒有繳稅,賺得比我還多,年紀輕輕存了不少錢。每次報稅時,我在樓上熬夜填報稅單,想到我得繳兩、三個月的薪水,他卻一毛也不用繳稅,心裡真是不服氣。

有天,我下班回家,看到他家門口停了一部新買的轎車,這輛進口車起碼新台幣200萬元,裡頭包括的關稅、貨物稅與營業稅等,起碼也有100萬元,想到他至少也繳了100萬元的稅,我心裡就平衡一些。這就是「普遍課稅」的原則,每個人多少要繳一點稅。

現實社會裡,稅制公平是有不圓滿的地方,所以某種程度的改善是有意義的,我們思考建立「最低稅負制」,這段時間,我跟很多企業界談過,他們也認為這項制度可洗刷他們「都不繳稅」的污名。企業是「逐利」的,假如政府訂了減稅方案,讓企業減到無稅可繳,企業是無罪的,而是制度要調整。

我覺得現在是做改變的很好時機,最低稅負制對於我們全民追求財富並沒有傷害,而且對追求社會的均富,是有所幫助的。

現場交流

Q:美國財長永遠面對兩個壓力,一派是企業家要求減稅,一派主張寧可有赤字,也要做社會福利,你贊成哪一派?

A:政府的收支若不平衡,就要發行公債,但公債遲早都要償還,只是看租稅的負擔在哪時發生。假使借的是外債,那就由下一代還錢。如果發公債由國人購買,就不會有代際負擔的問題,只是到最後,課稅是必然的。政府發公債取得的錢若用來做消費性支出,以致公共建設落後,經濟發展無法實現,才會造成代際負擔。

政府長期要追求財政平衡,但短期內用不平衡的方式解決一些問題,是可行的。我認為,增加稅收最高明的手段,是讓經濟活動得到充分發展,這樣不用增加稅率就可以增加稅收。

Q:國家財政不斷惡化,政府支出出了什麼問題?如何抑制不必要的支出?

A:每個人自己用錢時最省,公司用錢比較不省,政府用錢就更不省了,這是心態上的問題。所以我們必須建立健全的制度來規範,而不是寄望於人身上。

每一位機關首長都想多要預算,例如上任首長編10億元預算,這屆首長就想要12億元,其實真正能幹的首長是用10億元,做到12億元的事。我認為,政府需要的是,給你同樣的預算卻能做更多事的首長。

我在主計長任內,推動「中程預算制度」,預算額度一定,首長必須好好規劃,如同我常說的「衣櫃理論」,當你只有一個衣櫃,就必須把所有的衣服好好整理,把最需要的衣服先放進去,再放次重要的,等到衣櫃全放滿,剩下的衣服就捐給別人。否則,一個衣櫃裝不下,就要買第二個、第三個……,最後當然會覺得要換大房子才裝得下。

此外,中央和地方的權責如果不劃分清楚,政府的財政赤字問題永遠無法解決。曾有縣市長一當選就宣布發不出薪水,這樣他向中央要錢時,聲音最大。如果每位縣市長把沒錢都視為是中央政府的責任,那縣市長當選後,就會拚命花錢,花到沒錢為止。

這些威權體制下的觀念和制度如果不改變,不論誰來當財政部長,都無法解決問題。

財政改革全民有責

Q:政黨輪替後,民進黨承接國民黨2兆4000億元的負債,五年來債務更增加到4兆3000億元,政府該如何改善?

A:我當然也不逃避責任,不過財政惡化的情況,從國民黨到民進黨時代都一樣,十幾年來利息再滾利息,情況更加速惡化。過去四年多來,政府赤字增加了1兆2000億元以上,政府利息負擔在6000億元以上,問題很嚴重。

要解決這個問題,除了立法院堅持原則外,更需要大家支持。國家財政改革的責任在於全民,絕不是只有財政部長,否則一定失敗。

財政牽涉收入與支出,支出牽涉全民的偏好,必須同時來考量。

財政赤字是源於結構性的問題,不見得與政黨有關。我們應該建立制度,讓大家面對成本。有人說,提出一個增加支出的法案時,要有相對收入,但講歸講,往往通過法案後,還是沒有相對收入出現,這是因為我們缺乏責任機制。

我很務實地說,如果制度不改變,而把責任加在某個人身上並沒有太大幫助,只會流於情緒化地考慮問題。

Q:國內年薪在300萬元以上的人就要課40%綜所稅,多年來未調整,這比新加坡、香港高許多,有可能調降嗎?

A:所得稅的課稅金額會隨物價調整,這十多年來物價沒太大變化,所以大致沒變。40%的邊際稅率是否要往下降,的確有討論的空間,但解決問題前要同時兼顧公平性,如果最低稅負制能夠實現,至少證明很多有錢人有繳稅,這時再討論降低最高邊際稅率會比較有正當性,否則社會不會接受。今天我們最需要解決的是沒錢人的問題。

並不是最低稅負制完成後,稅制改革就結束,其實最低稅負制完成,稅制改革才開始。我問過很多人,好像還沒有人堅決反對最低稅負制,又例如軍教免稅取消,連軍教人員都不反對,但沒有人反對的事都推動不了,更何況其他事。所以我們要對這些共識先採取行動,如果連這些都做不到,就談後面的問題是有點奢侈。

Q:台灣的遺產稅稅率最高達50%,最近香港計畫把遺產稅率從現行的16%降為零,這可能造成國內資金外流,政府要如何因應?

A:國際間的經濟活動和資金流動變得很競爭,所以有些國家乾脆嘗試把遺產稅降到零,但這是不是最好的政策,還有待考驗。

財政部有計畫把遺產稅稅率往下降到40%,不過這必須有其他配套措施同時進行。

現在遺產稅一年稅收200多億元,有錢的人不一定會繳到遺產稅,但有繳遺產稅的一定是有錢人,這200多億元的遺產稅收也代表了某種社會重分配。現在談廢除遺產稅,卻沒有先解決其他問題,一樣會被社會質疑優先性的問題。

新加坡、香港有不少人才都跑到美國,美國的稅率38%,再加上綜合所得稅還在40%以上,稅率這麼高還可以吸引到這麼多人才,可見經濟發展的責任不應全放在租稅制度上。

某種程度談輕稅,我完全同意,台灣社會應該適合稅率低一點、稅基廣的稅制,如此經濟活動才能和國際競爭,但這要配合很多改革。

Q:促進產業升級條例的租稅減免範圍是否太廣、太多了,是否有退場機制?

A:現在我們每兩年一次檢討租稅減免的內容,但因為沒有成本,大家樂於做好人,減免情況沒有改善,這也是租稅獎勵措施一直被批評的原因。我私下問過一些科技界人士,他們也認為有些項目不應該再給獎勵,問題是沒有一個改善機制,我們極力希望建立這個機制,讓租稅減免有一個限額,以改善現況。

(萬敏婉、劉懿萱整理)

本文出自 2005 / 04 月號

第226期遠見雜誌

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