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陳永興打造創新政府

文 / 李思萱    
2000-11-01
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陳永興打造創新政府
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沿用舊政府時代建築的高雄市政府衛生局,是一棟擁有三十多年歷史的灰色水泥建築。四周住家因為年代久遠,處處斷垣殘瓦,破舊不堪,只有位於大馬路邊的衛生局,雖然建築老舊,在局長陳永興整治之下,散發一股朝氣。

「剛來的時候,我要他們每個人動手漆自己的辦公室,」撫著辦公室淡藍色的水泥牆,現年五十歲的陳永興眼睛炯炯有神。

一年半前,剛上任衛生局長的陳永興踏進辦公室,就發現這個全高雄市最高的「衛生」機構,竟是最不「衛生」的地方,牆壁污黑、老舊,內部擺設沈悶、髒亂,「簡直像垃圾堆,」陳永興形容。

詢問之下才知道,每年編列的內部維修預算,因為市政府財政困難,預算縮減,年年都被刪除,因此衛生局整整十九年沒有油漆過。

陳永興打定主意,一個禮拜內向好友募五十桶油漆,集合各科室主管,要大家動手刷油漆。陳永興說:「那時候我跟他們說,假如你們不會漆,我來幫你們漆。」兩、三天後,整個衛生局煥然一新。

「從今天起,不要告訴我,沒有錢就不做事,」陳永興又宣布,他非常瞭解公務人員「有多少預算做多少事情」「沒有預算就不做事情」的陋習及因循苟且的心態。

上任至今,陳永興大刀闊斧地進行改革,從提升衛生局內部研究風氣、提高行政效率、組織再造、節省公務預算到改革市立醫療體系,「我們每年都替市政府省下新台幣一億元到一億五千萬元的經費,」陳永興驕傲地說。

早萌的理想與熱情

短短的一年半內,陳永興不但展現政務官少有的爆發力,他的許多理念也充分反映他的理性性格。

曾為市府高階主管上過學習型組織及系統管理的課程,無意中發現陳永興已經在實踐理論的中山大學管理學院教授楊碩英說,「想成為一個好的組織,必須讓裡面的人活起來,我感覺陳永興已經跨出了第一步,且讓裡面的人願意投入。」

「他是拚了命做,做一天算一天,」中山大學人力資源管理研究所助理教授柯志哲說。

父親柯齊化與陳永興熟識,使得柯志哲常見到這位長輩到家中走動。據他觀察,陳永興將自己對人群及這片土地的熱愛,投注到社會改革及政治生涯裡。「就像史懷哲,只是關心的層面不一樣,」柯志哲說。

醫學院出身的陳永興,在大學時代做過各種社會服務工作。當其他大學生還在玩樂的時候,他認養孤兒、到生命線當義工、和同學一起照顧小兒麻痺病童,並且做了好幾年的山地服務。

畢業後,陳永興做了二十年的精神科醫師,接著擔任立法委員,及至目前擔任衛生局局長,陳永興從未忘記對社會改革的抱負與理念。

在他上任之後,立刻如火如荼地展開衛生局整體改革。「我對社會改造有很多想法,」陳永興說。

社會改造的具體實踐

首先,陳永興發現一份剪報或公文到他手裡,必須經過層層關卡,到他辦公桌上時,往往已經蓋了七、八個章。「早報都變成晚報了,」從立法委員轉變成政務官,陳永興對於公家機關做事不求效率,手續繁複、無意義,感到不以為然。「政府體系以這樣的方式運作,根本無法和其他民間企業競爭,」陳永興說。

於是,陳永興展開行政體系「化繁為簡」的工作,規定每天一早進辦公室,就要看到剪報,公文也直接上呈,免去中間蓋章的流程。

接著,陳永興開始進行組織活化的大手術。

陳永興知道,改造組織的第一步,必須從「人」做起。他認為,組織內的人必須常常調動,組織才不會僵化,也才能進步。所以他把市立醫院院長、副院長及科主任改為任期制,「做得好做三年,做不好一年就汰換掉。」

發現不適任的員工,陳永興不會睜一隻眼閉一隻眼。曾有一位負責研究計畫的主管,在陳永興的勸說下降職成為藥劑師,據說在新工作上反而做得更愉快。

做「對」的工作

陳永興不但把人才放在「對」的地方工作,也讓屬下有這樣的自覺,要做一份「對」的工作。

原來是一科科長的林盟喬,因為自身對於電腦及組織規劃有興趣,自願調到業務範圍較小,但是可以學到更多的企劃室擔任主管。

楊碩英非常佩服陳永興:「我們都還在談理論(組織學習)的時候,他都已經做到了。」楊碩英認為,陳永興突破管理上常見的「彼得理論」困境,讓人才願意回到最能勝任的位置,而非不斷地升遷。

假如是不適任的組織呢?

為了精簡人力及財政支出,陳永興也做出許多合併或裁汰這類組織的決定。例如他將人口只有三萬多人的旗津區,衛生所和市立醫院合併,多餘的人力調到同樣只有一家衛生所,卻有三十五萬多人要照顧的三民區。原先只要開兩個藥方就可以混過一天的醫護力,被調到真正有需要的地方去。

此外,陳永興還計畫裁併八個醫療院所,其中旗津醫院的民營化,已經落實。

提升競爭力,就不得不創新。陳永興許多創新之舉,都開了台灣政府體系之先。

全國首創的革新

第一項創新之舉,是改變衛生所所長的任用資格。從前台灣各地的衛生所所長,都是由醫療職系人員來擔任,也就是說,必須具備醫生資格才能擔任衛生所所長。但因衛生所所長薪水不高,過去願意到此擔任所長者,幾乎都是年近退休的醫生,或是非正規醫學教育體系出身的軍醫。

陳永興立刻想到,假如能讓衛生所內其他人員,如護士及藥劑師,都有機會擔任衛生所所長,不但能解決「所長荒」的問題,同時也讓衛生所員工有向上的動力。

高雄市鹽埕區衛生所所長,原來是藥劑師的陳榮松說,「當所長是我一生都沒有想到的事情。」鼓山區衛生所所長陳惠珠,原來從事護理工作,她說,「這是史無前例的事情,尤其是在保守的台灣行政體系裡。」

陳永興也打破規定,主張進用沒有公務員資格的優秀人才。他將曾任台大醫院精神科主任的優秀醫師,調到凱旋醫院擔任院長。

面對繁複的人事規定,陳永興認為他只看人是否優秀,而不是一味地遵照規定,「規定?規定可以改啊!」陳永興直言。

組織的運作,同樣也可以打破規定。為了讓組織不斷更新、調整,不斷地學習,他將出缺的副局長職位,以及本身的局長職位,和其他科長輪流「換人做做看」,每隔一陣子就將職務調動一次。因此衛生局的科長們,皆可接觸其他科室事務,對衛生局就能有整體而通盤的瞭解。這與目前最流行的企業管理概念「創新管理」及「學習型組織」的理念不謀而合。「我希望他們到哪個縣市都可以做局長,」陳永興說。

不把自己當公務員

衛生局內所有科長除了熟悉其他科室的業務,也必須時常上台報告,並做peer review(同儕互評)。「以前那種八○%的人甲等,二○%的人乙等的時代已經過去,」陳永興幾乎是用帶一個民間企業的方式在帶動衛生局。

「他根本不把自己當作公務員在做事情,所以也不會按照條例做事,而是按照『合不合理』在做事,完全跳出公務人員的那個框框,」衛生局科長蔡淑鳳說。

陳永興創新與改革的作法,吸引了許多人才來投靠,蔡淑鳳就是其中之一。雖然丈夫及小孩都在台中,蔡淑鳳卻毅然決然遠赴高雄來工作。「我在這裡如魚得水,有很大的發揮空間,」蔡淑鳳說。

護理相關碩士畢業的蔡淑鳳說,「之前學了很多護理的東西,總想做些事情,現在都可以去籌畫了。」蔡淑鳳在專管護理行政的五科科長位置上,得到了一個可以盡情揮灑的伸展舞台,運用護理專業籌辦各種護理人員在職訓練班、研討會,並使高雄市分別創下公共場所嬰兒哺乳室設置全國最多(有二十一個點),及老人健檢受檢率全國第一(三○%—四○%)的成績。

組織的確需要創新,但創新如何延續?陳永興認為,只有培養人才在組織裡面發生作用,才不會讓政策隨著政務官的離去,人去樓空。

陳永興最大的理想,就是改變公務人員的素質。陳永興說,「任何形式的工作不重要,重要的是我的工作必須影響人、提升人的素質,這才是我一輩子想做的事情。」

改變人的素質

陳永興因此特別重視員工研究成果及教育訓練。八十八年度,陳永興到任前,衛生局及所屬醫療機構一共只提出四篇研究計畫。陳永興到任後,積極要求局內主管做研究,「不做研究怎麼知道如何擬定政策,怎麼知道民意呢?所以我告訴他們,不做研究就不能當主管。」

果然,八十九年度,提出的研究計畫增加到三十七篇,內部通過十五篇,而研究發展經費也因為陳永興積極向研考會爭取,由原先新台幣一百五十萬元增加到四百八十萬元,「什麼錢都能刪,就是培養人才的錢不能刪,」陳永興說。

除此之外,陳永興也鼓勵員工在職進修。八十九年度衛生局及所屬單位考上研究所的有二十四人。

目前擔任衛生局副局長的蘇瑞勇,剛考上高雄醫學大學研究所碩士班,利用公餘閒暇去上課的他笑說,沒想到這麼大年紀,還有機會「背著書包上學去」。

「台灣第一流的人才都學醫,」陳永興說,但是這些學醫的人才進了公家單位,仍需要一股向上推進的力量,不學習就無法提升競爭力。

伯樂識好馬

千里馬若無伯樂賞識,恐怕無法展現速度及能力。陳永興對待人才的方式,常讓屬下感到被充分尊重、心悅誠服,甚至願意毛遂自薦、遠從其他縣市「帶槍投靠」。

陳惠珠剛接任衛生所所長時,很擔心自己做不好,她告訴陳永興,做不好隨時可以把她換掉。後來陳永興不但沒把她換掉,還在陳惠珠進行內部革新遭到質疑時,給予最大的支持。

陳永興不僅對人才好,也很懂得如何彈性調整人力。

衛生局門口「性病防治所」的招牌,是陳永興將防治所內部人員合併到衛生局、衛生所後的「遺跡」。

民國八十六年,因應時代改變及需求,倡導節育的「家庭計畫中心」改設為「性病防治所」。陳永興入主衛生局後,發現「性病防治所」成效不彰,在八十九年初將防治所與衛生局合併。但陳永興並非直接將所內人員裁退,而以較和緩的方式調任其他單位。

做了這麼多的改革,陳永興坦承,有時候的確會遇到做了十年、二十年,不願變動的老公務員,找民意代表來施壓。「政務官要有心理準備,會得罪人」,但是「所有的理想若不落實到政治體制的改革,那換人執政有什麼用?」陳永興說。

陳永興說,「從上任的第一天開始,我就和局內員工展開無窮盡的戰鬥,價值的衝突、觀念的衝突、思想的鬥爭……但我還是得堅持自己的價值觀念。」

面對衛生局內一百四十位員工,與所屬單位兩千位員工,陳永興自問,究竟是組織要適應自己,還是自己要去適應組織?

新舊價值觀衝突

陳永興做了一個最難的選擇——他要讓組織來適應自己,他要用一己的力量,來對抗由來已久的政府官僚體制。「新價值觀和原有價值觀一定會產生衝突,大部分的公務人員都想做事,但是因為制度綁手綁腳,及內部長久的氣氛、文化,很難去打破這個惡性循環,」陳永興說。

然而,陳永興真的做到了。他的改革及創新,得到外界的喝采,也有許多具體成效。究竟他是怎麼做到的?

交通大學管理科學系教授朱博湧認為,一個好的創新改革者,最重要的是要有願景,他必須知道目標,看得遠、看到危機,才能在變化快速的外在環境中,確定方向。

陳永興非常瞭解,要在最難創新的政府體制內做創新,最大的困難是改變「人的心態」,還有怎麼樣跳脫舊的、理所當然的體制規則。

也因此一開始與盡忠職守、事事講求規定的人事主管溝通時,陳永興說得很明白:「人事制度是要讓政府活起來,而不是讓它僵化」,要求人事主管完全配合。

同時他也知道,不是所有的改變都是好的,「而是要朝更有效率、品質更好的方向前進,」陳永興說。

知道目標、危機在哪裡還不夠,身為政務官,還必須要有一些「手段」,才可能在官僚體系中順利推動革新。

太極拳哲學

楊碩英認為,陳永興推行改革及創新,就像在練太極拳,因為「用太極拳時,是沒有敵人的,你與敵人合為一體,借力使力。」

高雄市政府副秘書長吳明洋分析,陳永興的改革往往不是直接的大變動,當他廢除一個機構時,這些人會被巧妙地轉移到真正需要這些人力的地方去。

陳永興表示,「面對官僚體系,使用整合的方式是最容易的,遇到的阻力也最小。」

高雄市衛生局人事室主任王逢三也指出,陳永興可以讓被改革者,認同他的改革,並且覺得權利沒有受損。

「改革比革命難多了,革命只需要勇氣、熱情,改革還需要很多智慧,」陳永興說。

擁有行動的智慧,還需要客觀條件的配合,陳永興非國民黨背景,正是一個好的客觀條件。

王逢三認為,陳永興不是由基層一直升上去,也從來沒有在行政機關擔任首長,無形之中減少很多人情的包袱。

吳明洋則認為,陳永興掌握了改朝換代、塵埃仍未落定前的契機,「他抓住了人心的脆弱感,順勢做下去,這是很重要的timing(時機)。」

對於陳永興這個長官,屬下普遍的印象是:對事嚴謹,對人包容、肯採納意見,重人性化領導。雖然這位平時看起來很嚴肅的長官,也會因為事情沒做好而開罵,「但是他私底下很照顧員工,我們認同他的理念,自然會全力配合,」蘇瑞勇說。

陳永興最難得之處,就是他願意將權力下放,甚至讓局長「換人做做看」。

「相信」的智慧

楊碩英認為,陳永興是少見能夠真正做到組織扁平化的政務官,「他甚至把官印直接交給屬下,」楊碩英說。

「跟陳局長做事情不需要一直回報,」蔡淑鳳說,「他找你來做事,就完全信任你,相信專業。『相信』本身也是一種智慧。」

年已半百的陳永興,在心態上也有諸多調整。

面對困難,他想,「要有心理準備會得罪人,而且沒有人會感謝你。」「政務官自己要有體認,這不是一輩子的工作。」

無怪乎楊碩英說陳永興是「不求名利、官位,所以沒有恐懼。」

治療慢性精神病患者的歷練,也讓他培養出面對挫折的勇氣。「我的成就感是建立在沒有成就感上,雖然別人覺得我很傻,但是我知道價值在哪裡。」「做別人不想做的事,但自己覺得重要的事。」

個性上,陳永興不再像年輕時那麼「衝」,漸漸把眼光放長,也愈來愈有耐心,「你知道不會在你手上完成,所以雖然你知道自己在做對的事情,你不會急著想看到真正的理想實現。」

醫理眼光看社會

「我把台灣當病人看,」慣以醫理眼光看台灣問題的陳永興認為,政府體制可比喻為台灣的大腦,台灣不但長了腦瘤,還有癌細胞擴散到教育、文化、社會……等不同器官。「但我發現,其實這個病人最大的問題是精神疾病問題,這個精神疾病,就是價值觀念的問題,」陳永興說。

「價值觀念的問題,不是開刀就能解決的,必須長期去照顧它。」明知困難,陳永興卻從不放棄,「沒有理由放棄,除非自己放棄,最大的敵人是自己。」

他說,「我不會遲疑,因為我知道,只要我有做,後面的人會跟著繼續做下去。台灣的希望在這裡。」

台灣需要更多像陳永興這樣,擁有「理想性格與行動智慧」的創新改革者,帶領著台灣一路向前!

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