國民大會修憲延任，引發輿論強烈抨擊。法界耆老李模先生認為，修憲只是法治問題的冰山一角。中國人向來只有禮的規範，沒有法治觀念，即使到今天仍是如此。就法治建設而言，目前最根本的問題是行政部門缺乏法治的人才和架構。
台灣行政機關首長鮮少具法律背景，各單位不僅欠缺法律人才，也不重視法律人才。這種現象反映在立法條文的粗糙，也反映在行政訴願體系的形式化。
李模認為，除了政府單位必須真正重視法律之外，另一個當務之急，是培養有風骨、明辨是非，具有一定的說服力，又能在體制中生存的法律人才。
歷任行政院政務委員、總統府國策顧問的李模，現為務實法律事務所所長、東吳法律研究所教授、司法官訓練所講座教授。雖年近八旬，又力抗惡性腫瘤的折磨，但李模談起法治改革，仍舊引經據典，滔滔雄辯。對台灣的法治問題，他有很多話想說。
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任何事物，都有其光明的一面，也有其晦暗的一面。猶如西洋小說名著《雙城記》開始便說：「這是一個光明的時代，也是一個黑暗的時代。」
大體來講，人們都樂見光明，而厭聞黑暗。但凡事只從光明面看，容易引發自滿的情緒，會阻礙上進的勇氣與決心。如果從黑暗面來看，倒可能督促自己檢討改進 ，尤其像法治建設這種關係國家興亡的大事。容我在此從黑暗面去探求法治問題，也許大有助於社會整體發展與大眾利益。
世界上沒有一個進步國家不重視法治，沒有法治的國家，根本不足以談進步與建設，註定只能是落後國家。
新加坡、香港只是彈丸之地，卻因重視法治，環伺列強不敢輕侮其實力，所以兩地能夠維持人民的高生活水準，甚至躋身亞洲小龍之列。兩地許多建設項目，甚至超越號稱亞洲第一個民主國家，創造數十年經濟奇蹟的中華民國。
我們既以民主國家自許，甚至期待將來要以民主方式統一中國，法治也是無可選擇的必經之路。數十年來，我們曾在這方面努力過，但仍成效不彰。其間最值得注意的，是若干潛在的困難。
中國沒有法治傳統
幾千年來，中國的歷史文化裡從沒有法的觀念，很難無中生有，建立新的制度。因為法治屬於中國古代所謂「治國平天下」的大計，統治國家向來被認為是統治者的專擅權限。
歷史上的法家並非真的法家，他們的觀點主要在刑事犯罪的懲處，不像今日的法律，是一種舉國上下普遍遵守的生活規律。我們不若新加坡與香港，可以遵循英國人留下的制度與習慣。
中國人過去是把生活規律擺在儒家的「禮」裡面，認為要導之以「德」，齊之以「禮」。甚至統治階級的關係都擺在「五倫」中，而非法的範疇。
德國俾斯麥時代，亞洲的日本和中國都派大量留學生到德國。俾斯麥發現，中國留學生都在學「船堅砲利」，日本留學生則專攻法律制度或社會科學。俾斯麥預言，五十年、一百年後，中國會被日本滅亡。因為制度學了，社會安定，國家能進步，但沒有制度，就算學會船堅砲利，仍舊發明不出新東西。
俾斯麥的想法，不幸言中。留學生沒有帶來制度面的影響，當時的滿清政府也沒有這個觀念。
歷史上曾有過如孫中山先生所講的御史制度，也就是諫官看到皇帝或大臣做的事情不對，而出面糾彈。如漢朝的張釋之，唐朝的魏徵、陸贄。他們以臣子的身分知無不言，度量大的皇帝會改正他的行為。但這畢竟和現在的法律觀念完全不同。到了明清專制王朝，就算御史也不開口了。
民國初年，法治的觀念曾經短暫出現，瞬即消失。有個老法官跟我講了一個故事。法學家戴修瓚在擔任首都地方檢察廳廳長時，老百姓對政府不滿意，有學生遊行抗議。當時傳說執政的段祺瑞下令開槍，打死打傷一些學生，有人一狀告到戴修瓚那兒，控訴段執政教唆殺人。
戴修瓚用傳票傳段祺瑞，他當然不出面。戴修瓚又寫了張傳票，叫法警拿到執政府去，「抗傳即拘」。衛兵一看火了，我不來抓你，你還來抓我？就把法警轟回去，然後報告段祺瑞。
段祺瑞很生氣，叫人把司法總長找來，認為廳長胡鬧。據說司法總長回答，按照職權，戴修瓚這樣做雖然魯莽，但並沒有逾越職權。段祺瑞更生氣，命令他換掉戴修瓚，並加以查辦。司法總長找不出撤換戴修瓚的理由，寧願罷官而去。段祺瑞又找了次長，次長也罷官而去。
於是，段祺瑞改組內閣，重新任命司法總長，新總長上任後才撤了戴修瓚的職務。但前任總長已叫人買了張從塘沽到上海的英國輪船船票，送給戴修瓚，要他坐總長的車到港口乘船逃走。
美國也有相似的故事。尼克森的水門事件剛曝光時，負責的專案檢察官愈查愈兇。尼克森吃不消，就找檢察總長來談話。檢察總長回答，這是他的職權，你可以換我，但我不能換他。後來檢察總長的確不做了，檢察官卻換不掉。結果尼克森最後因為水門事件而下台。
國外有這樣的法治精神，一直延伸到今天，連柯林頓總統也飽受檢察官的氣。我們卻只是曇花一現，以後沒聽說這一類的事。
因為我們在傳統上沒有法治觀念，造成建立法治的困難。更值得關切的是，數十年來，中華民國雖建立了新的司法制度，制定並施行憲法，但舉國上下仍舊沒有法治觀念，沒人有尊重法治的意願。法治制度只有軀殼，沒有實體。
冰山一角的兩個事例
用不著說我們的社會秩序是如何混亂，整日兇殺、姦淫、盜竊、貪墨、侵占，活像個無秩序的社會。任意兩個例子，都可以表明我們的法治制度千瘡百孔。
第一個例子是，最近國民大會忽然因為朝野兩黨代表的串連，修改了憲法，延長自己的任期。而且下屆國大代表的產生，或許將不再由人民選舉，而由政黨依得票數比例分配。「民意機構」將成為道道地地的「黨意機構」。
這其間不知包含多少重重疊疊、完全違反憲法基本原理與法治精神的瑕疵。比較客觀的學者，將來用一輩子都講不完。
但我們的國大代表竟悍然為之，沒有一絲貽羞自恥的感覺，將來興之所至，可以依例自己延長任期為十年、二十年，自由任命總統或皇帝，又何嘗不可？我們的憲法算是什麼？
另一件最近發生的事，會將司法界與行政界搞得雞犬不寧，也嚴重損及司法與法治威信。
刑法在今年三月三十日修正時，增列第一百八十五條之三，關於醉酒駕車的條文：因醉酒不能安全駕駛動力交通工具的行為，駕駛者處一年以下有期徒刑，拘役，或三萬元以下罰金。
如何認定「不能安全駕駛動力交通工具」？法律明文並無規定，行政機關遂以行政命令定之：凡酒後駕車，呼氣每公升含酒精量逾○．五五毫克，即可移送法辦。此一標準據說在各國通行，過去也已據此判決許多案件。
偏偏最近有些年輕法官，緊守課堂裡學到的「罪刑法定主義」，認為行政機關未受法律授權，所訂標準無法律拘束力，因此拒絕採用，於是均予宣告無罪。法官的理由是，像「罪刑法定主義」這種法律基本原則都可以推翻，還談什麼法治？
嚴格說來，這件事根本就是立法上的錯誤。如果刑法增修條文中有句話說：「所謂醉酒駕車的標準，由主管機關訂之。」不管這種授權條款放的對不對，法律上有授權，交通部就可以據此訂一個合理的標準。現在條文上沒有這句話，按照「罪刑法定主義」就沒法辦。
絕大多數人根本不懂什麼是「罪刑法定主義」，什麼是「授權委任立法」。民眾看了媒體報導，或許覺得可以酒醉駕車 ，只要不肇事就不會判罪。如果往後醉酒肇事案件急速竄升，司法機關的罪就重了。
現在變成行政機關和司法機關在鬥氣，行政機關說，標準訂出來了，法官判無罪沒關係，以後抓到了還是送法院。這樣下去怎麼辦？
就以上所舉一大一小兩事例來看，一再表明我們從未重視法律制度應循的途徑，事後也未從法律上去檢討、解決。國大延任案其實很容易瞭解，因為這是一樁徹頭徹尾的政治事，談法律也是多餘。
酒醉駕車則純粹是法律問題，但照媒體報導，行政機關最初還是想找司法院和法務部等開會，希望以後不要這樣判；如此難免干涉審判，是冒天下大不韙，載入歷史也會遺臭萬年。另一個辦法是宣傳取締以後的效果，要讓輿論抨擊法官的判決；問題是，法官以後都得判有罪，那已經判無罪的怎麼辦呢？
因此我們可以說，到現在為止，行政機關還是沒有法的觀念。所以到最後，誰都不知該怎麼辦。實在應該檢討的是當初修法的人怎麼那麼迷糊！
法律人才嚴重偏枯
行政機關是執法的中樞。但在我們的行政機關的組織架構裡，就缺乏一個可以綜觀全局的法制單位。法律人才的名額和品質也不足以擔當大任，因為從來沒有一個部會對法律事務真正重視，大家都是馬馬虎虎，做官的人沒幾個懂法律，當然也不會重視或重用法學人才。法律人才在政府機關裡，地位低、待遇差、人數少，不受重視。
最簡單的例子，美國歷任總統，超過一半讀法律；美國國務卿，恐怕超過三分之二是讀法律的。我們從開始實行法治到今天，很少有讀法律出身的領導人。除了司法部、法務部長之外，其他部會首長懂法律的實在很少。
我在上個月的文章中也提過，美國政府自總統、副總統辦公室，以至各部會，任何單位都有法律顧問室，參與法律問題的決策、會核文稿，掌握很大的權力。我們的行政機關，幾乎完全沒有這樣的架構。
許多較高級的行政機關，有設立「法規委員會」和「訴願委員會」，但都只是技術性的幕僚機關，各部會如要起草法規，多半由業務主管單位提出草案，「法規委員會」只就涉及法律細節的會核提出意見。而且由於法律專業人員對於業務不及主管單位熟悉，所提意見未必能被主管業務單位接受，影響力也有限。
至於訴願委員會的設置，則完全出於訴願制度的需要。因為行政機關依職權，要對人民做若干行政處分，人民如有不服，便可用訴願的方式，向上級機關請求變更處分。
其間又有兩種不同的情形，一種是像經濟部對當事人所為，有關商標和專利權訴願的決定。因為自始就涉及兩造當事人的利益，承認了甲方的利益，很可能就損及乙方的權利。兩造當事人有如訴願的雙方，行政機關對訴願的決定就像司法機關的裁判，要以公正性來樹立訴願制度的公信力。
另一種情形，則單純是政府機關對人民的處分損及人民利益，人民向上級訴願，上級機關覆核原處分是否準確。爭執在於訴願人民與原處分機關間。如果受理機關偏袒下屬，偏向駁回訴願，訴願程序就會流於形式，累積更多的民怨。
無論如何，現在包括行政院及所屬部會中的「訴願委員會」及「法規委員會」，同樣都只是技術性幕僚單位，談不上參與決策，更談不上就國家重大事件提出法律上的意見。
我們也不能否認另一種可能，行政機關確實瞭解法治的真正意義，有強烈意願要「依法行政」，也可能在單位中挖掘真正的法律人才，聽取其在法律上利弊得失的分析，即使意見與己相左，但這需要相當客觀虛心的胸懷才能做到。今天的行政主管多習慣「一言堂」，很少有容忍異己的雅量，業務主管單位尤其如此。
法律人才不願待在行政機關
行政機關缺乏法律人才的另一個重要原因是，法律人才在行政機關的待遇太低，所以好的人才不願意去。
我國公務員的待遇制度，是累積多年建立的，期間還經歷欠薪、折扣等抗戰前國難時期，以及抗戰時「有飯大家吃」的窘境。總之，公務員待遇是偏低的。
等到某些特殊情形發生，只能「頭痛醫頭」給與補助俸，例如司法官就有司法補助俸，單此一項就是普通公務員的三倍之多。其他像稅務人員、教育人員、調查局人員、外事人員等也有多寡不等的補助。
行政機關的法務人員與人事人員、主計人員等，多半只有一般公務員的最低待遇，很容易理解為何法律人才大量流入司法界。
我進行政院當政務委員以前，曾經以行政院顧問的名義建議，提高所有行政機關裡法律人的待遇，以吸收好的人才。
我提出撥發法務人員補助款的建議，當時的行政院長郝柏村交給人事行政局去研究。而人事行政局正深惡痛絕於各式混亂的補助款，因此並不同意。
後來，幸虧是行政院副院長施啟揚、秘書長王昭明等人交代，才算勉強通過，最高法務單位的主管可以多拿八、九千元，最低可以補助兩、三千元。比起法官拿好幾萬，差遠了，要談吸收法律人才可能也是空話。
若說我們的法律人才貧乏，所以行政機關無法建設法治，也未必是事實。譬如每年大學聯考，高中最優秀的學生都爭相以法律系為第一志願，大學畢業又苦讀、補習，才能以極低的比例考取法官或律師，這其中當然包括非常多的優秀人才。問題是他們的出路極多，不太可能為行政機關所用。
例如：擔任司法工作者，包括法官、律師、調查人員，屬於專精的工作，不復對法治建設有全面的貢獻。因為他們從事的司法工作畢竟仍是事後補救，與積極的法治建設並不相同。
擔任律師、工商界法務工作者，勢必含有營利性質，並不專注於法治建設。我有一位在律師事務所工作的學生曾說，她每日辦理規律的文件工作，談不上什麼是非正義，與所讀法律關係不深。
其他朝學術工作努力，或擔任教學工作者，理論研究多集中在極小的領域，對國家的法治建設也很難有深入的影響。
這些管道吸收大量法律人才，使得行政機關乏人問津，法治建設窒礙難行。
培養真正法治人才需教育配合法治和教育應該配合。
我在念西南聯大法律系時，有一位武漢大學轉來的學生，在壁報上寫了一篇文章，名為「法律的先決性與教育的根本性」，那時他也不過三年級，寫的文章卻非常有內容。
他說，法律是國家建設的先決條件，法治沒做好，社會秩序會混亂不安，根本不能從事任何建設。同時，想把社會改好，要先教育人民，讓人民有基本的法治觀念，否則談不上國家的法治建設。照目前情形看，我們的法治教育並沒有成功。
行政機關應有全面推動法治的決心。
我擔任行政院政務委員以後，曾經希望以行政院的力量，發動全國的行政機關重視法律。所以我進去兩、三個月，就請行政院召開增進法制與訴願功能的座談會，提出很具體的方案，並行文各單位依此實施。重要方案內容包括：
一、各機關最少應具有法律專長的參事一名，提供法律意見供首長諮詢，並得由首長指定，負責督導法治或訴願單位業務。
二、各機關重要決策應有法治人員參與。
三、法律事物有關文件，須先由法治單位會簽，再予判行繕發。
四、各機關應衡酌法律需要，充實法治單位人力，必要時得酌增員額。
訴願的部分，我們也研擬一些具體改進措施。例如：
一、各機關首長及各級主管，應尊重訴願會之決定，不加干預。
二、非法律人員不得兼任訴願單位主管。
三、受理訴願案件，應切實調查事證，必要時得舉行言辭辯論，以提高效率。
四、「訴願決定書」之製作，暫仍依訴願法之規定，以機關名義由首長署名蓋章。但應並列訴願主任委員，及參與決定之人員姓名，以示負責，並應容許不同意見載入決定書。
一般人恐怕不會瞭解第四點有多重要。「訴願決定書」判斷是非，關係當事人的權益。原來訴願法規規定機關首長署名（除非法律另有規定，否則即為親筆簽名），始能蓋印發文，是防範訴願的決定只由幕僚處理，萬一人民有冤屈將無從上達。
然而，良法美意仍舊流於形式，許多情況還是由秘書代蓋圖章了事。而且署名畢竟只是人頭，究竟是誰決定，為何決定？都無從得知。習慣上是由專員科員查辦，委員會決議；其實訴願委員，經常只是各單位代表臨時到場簽名湊數，由主管業務單位或主任委員，參考承辦人員意見，以一言堂方式決定。
增加但書以後，雖礙於法律條文，仍由首長簽署發文，但有了參與決定的委員簽名，並註明其意見，將來發生法律見解上的錯誤，也各自為一己的意見負責，無從迴避推諉。當然，這是一個嚴峻的條文，但能夠如此，訴願制度才能落實。法務人員要多享一分權利，也該多負一些責任，如此才不致遭他人詬病。
我們在民國八十二年二月五日趕出這些東西，發文各機關照辦，但在二月二十六日就因內閣改組離開行政院。離開以後，這公文當然就歸檔或不知流落何方。有的在形式上是做了，卻沒有人積極督促，自然看不到效果。
我上面所說的法治建設黑暗面，包括數千年來對法治建設缺乏正確認識，以及迄今仍無誠意願推動法治、遵守法律。
其次是，行政機關本該是推動法律的主軸，但我們的情況是，無論在架構或人才上，都不足以擔此大任。
學校中未必不能培養好的法律人才，但長期被待遇好、地位高的管道所吸收，行政機關不可能積極建設法治。
西洋有句用來區別政客與政治家的話：「 政客心中想的只是即將到來的選舉，政治家心中想的卻是下一代的福祉。」我們的候選人也該從法治建設這樣的長久大計來思考 ，才能展現政治家風範，爭取更多民心。
法治基本精神
民主憲政的基礎建立在法治上，沒有法治，不可能有健全的民主與憲政。我希望我們能實事求是，坦誠面對民主憲政與法治間密不可分的關係。
從歷史看，民主浪潮幾乎由統治國的專制政府，與被統治者間利益衝突所引起，逐步發展為民主憲政制度。全世界憲法無不以保障人民權利為中心。
以英國為例，從一二一五年大憲章，到十七世紀而有「權利請願書」與「人身保護法」等重要憲章。法國經過一段悠長的革命混亂時期，才步入憲政常軌。
美國倒是最單純地以北美十三州殖民地，向英王爭取自由與權利，而有華盛頓領導的革命戰爭，最後演化為一部可稱為民主憲政楷模的憲法。
即使他們有不同的政府架構與特色，但各國憲法間，有若干基本精神是一致的，沒有人會有不同的想法：
一、分權與制衡的原理
行政機關與人民間原來就是對立的關係。人民赤手空拳，無法與行政機關抗衡，所以才有民意機關立法權的產生。
為了在行政機關與人民（民意機關）間，有一公平的仲裁者，足以解決兩者間的紛爭，所以一定要有司法權的獨立。
司法機關當然也代表國家，仲裁人民的紛爭，所以又擴大了層面與職權，成為西方典型的三權分立制度。
三權間一定有制衡的規定，以免有任一權成為獨裁者，形成腐化的根源。西洋人相信權力是一定會腐化的；愈大的權力，腐化得愈厲害。
二、司法獨立
司法獨立絕對是無可侵犯的。理由是行政機關容易夜郎自大，不知節制。而民意機關若沒有節制，更容易成為暴民政治。
民意機關不能「直」道，不能「舉直錯諸枉」，反而壓迫司法機關「舉枉錯諸直」，整個社會的價值觀都會翻轉，社會秩序自難維持。
三、行政、立法、司法和民意機關皆不可自我擴權
有權的機關不容許藉法律所授與的權力，決定自己的權利義務。所以民意機關不能逾越法律授權，而制定擴大自己職權的行政命令；司法機關也不能逾越法律規定，而為法外的裁判。
美國就因為當年最高法院院長馬歇爾一紙判決，拒絕立法機關為最高法院增加一項職權，樹立了許多判例，將立法機關或行政機關自我擴權的法規命令都宣告無效，才建立了司法解釋權的權威。（李模口述、謝宏媛整理）
