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年金換選票,有效? 二十一縣市老人年金調查報告

文 / 劉鳳珍    
1997-11-05
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年金換選票,有效? 二十一縣市老人年金調查報告
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九月二十八日,細雨綿綿。從北二高下竹東交流道後,迎面而來的是滿街飄揚的候選人旗幟,平日安靜的小鎮,今天又是雨天,卻出現難得的塞車景象。沿河街一帶,一早便開始聚集被動員而來的大量人潮,遭國民黨開除黨籍的縣長候選人邱鏡淳正透過麥克風聲嘶力竭地向選民推銷自己,大老遠就聽得見回聲。中午時分,整個造勢大會就在「敬老年金保證持續發放,否則辭職下台謝罪」的喧天鑼鼓中熱鬧結束。

同一天,另一位國民黨提名的候選人鄭永金的婦女後援會也在竹北市成立,當天並在義民中學舉行造勢大會。對象雖然主要是婦女,但在說明參選理念時,鄭永金仍不忘再三向選民保證「老人年金」一定持續發到底。

至於民進黨提名的候選人林光華,除了在公開場合也向選民承諾外,還特地製作一份文宣小冊子,詳列了各種證據質疑其他候選人發放敬老年金的誠意,以證明自己的決心和能力。

四年前那一波「老人年金」大戰,彷彿在年底縣市長選舉中再現,連國民黨候選人都不落人後地加入。

然而,出了新竹縣,「老人年金」卻變得有些曖昧模糊,在部分縣市甚至乏人問津,一點都沾不到選戰中的煙硝味。

敬老年金,荒腔走板

從政策評估的角度來看,造成這樣大轉變的關鍵,說穿了就在於「地方政府根本沒那麼多錢,」一位四年前以敬老津貼為選戰主軸的現任縣長以親身經驗直接了當地說。在這次選舉中他只打算將老人津貼列為政績之一,而不再像上次選舉時將其視為選戰的主打訴求了。

在中央與地方「財政收支劃分法」未調整之前,以普遍拮据的地方財政來說,目前的老人年金發放方式,兌現的難度指數本來就相當高。

兩次參選都沒有提出此項政見的阮剛猛,舉自己主政的彰化縣為例,如果以每人每月發放五千元計算,彰化縣一年就要支出五十四億元。而彰化縣一年的預算也不過兩百七十億左右,自有財源僅有五十七億元,其餘為中央與省的補助款,一旦按月發放的話,「所有縣政經費支出都將停擺。」

違紀參選南投縣長的彭百顯也說:「南投連中央稅與地方稅的總和,都不足以支應全縣公務員薪資,」敬老津貼怎麼發得出去?

在財政困窘的情形下,當年以老人年金為選戰主軸的民進黨籍候選人當選後,從民國八十三年開始發放至今,除了新竹縣「還咬著牙」持續按月發放外,宜蘭縣、台北縣、台南縣、高雄縣與澎湖縣,幾乎第一年發放就打了折扣(見表一)。但選舉的承諾在先,為了兌現,妥協後就變成「打了三折」的敬老津貼,從每月發放改為每年只發四個月。

其中,高雄縣僅發放一次後就告停,台南縣發放至今每年更改一次發放金額,如今也只剩春節敬老金以及補助每月健保費兩百三十三元。

澎湖縣則因八十二年初補選時,高植澎即率先以老人津貼為政見,當選後按月發放三千元。因此當他八十二年底連任後,仍以過去慣例為由,每月發放三千元而非競選時承諾的五千元。有趣的是,國民黨籍的台南市長施治明就任一年後,也開始發放敬老津貼,但同樣不敵財政壓力,一年後便草草收場。

殷鑑不遠,今年初桃園縣長補選時,同是民進黨籍的呂秀蓮在衡量財政狀況與選民期待後,也只能提出比較安全的三節敬老津貼。因此在年底縣市長選舉中,老人津貼政見的熱度完全不同以往,反而變成了大多數候選人間能不提就不提的競選默契。

前仆吃力,後繼無力

目前正忙於和各縣市候選人接觸的老人福利推動聯盟 祕書長張玉琴便有感而發地說:「這次選舉,候選人對老人津貼不是避而不談,就是說得很含糊,彈性都很大。」

張玉琴舉參與過老盟在各縣市所辦的「老人福利政見座談會」的候選人為例,直接一點的候選人會向老人說縣政府財源有困難;怕得罪選民的的候選人則會提出「我雖然沒有提出敬老津貼政見,但不代表我反對」的模糊說法。

在︽遠見︾針對二十一縣市長候選人所做的政見調查中也發現,對於老人津貼所持的立場,有高達七成六的候選人不是完全不提,就是立場模糊不清。而提出發放的候選人,主要集中在民進黨執政縣市,在大家不敢說不發,但又不敢說增加的情形下,以維持現狀的發放方式居多,也有幾位候選人不願言明發放金額(見一七四頁表二)。

對候選人來說,老人津貼在選舉中的效應其實是又愛又怕的。愛的是它在選舉中有一定的吸票功能,怕的是當選後沒有財源兌現會引起民怨或對手日後攻擊。在殷鑑不遠的情形下,今年選舉便出現了多數候選人對老人津貼「敬謝不敏」的現象,「即使訴求對象轉向婦女、兒童,但再也沒人敢說要發放津貼了,」認為當初民進黨提出此一政見有些思慮不周的台大社會系教授林萬億說。

相較下,唯一兌現發放諾言的新竹縣,老人津貼在現任縣長范振宗卸任後要不要繼續發,幾乎成為選戰中的主軸,熱鬧地在候選人間你來我往。面對這樣的景象,被新竹縣老人稱做「乾兒子」的縣長范振宗,沒有驕傲、反而語重心長地說:「承諾不要隨便下,支票不要隨便開。」

「我很怕,明年再做縣長我很怕,」范振宗連說了兩次,「老人津貼發到第三、四年後,我就感到吃力,」范振宗懇切地希望下屆縣長候選人應該多多衡量財源再開支票。

政策有缺失,老人有需求

然而,地方政府財源缺乏並不代表老人對津貼就沒有需求,「這是兩碼子事,」林萬億說,「在人口老化且外移又嚴重的地區,這項需求真的存在。」

根據經建會人力規劃處的統計,台灣在民國八十二年就已步入聯合國衛生組織所定的「六十五歲以上人口,超過總人口七﹪即可視為老化國家」的標準。台灣目前每年以○.三五歲的速度老化中,速度高於其他國家許多,到今年底,才短短四年就已增加一個百分點,達到八﹪。

但事實上,有些縣市老年人口的比率卻比全國平均值超出許多,特別是一些農業型縣市,六十五歲以上人口所占的比率早已超過一○﹪(見一七六頁表三)。根據行政院主計處與內政部在八十二年進行的「台灣地區老人狀況調查報告」顯示,老人與子女同住者,已由七十五年的七○.二﹪減為六二.二﹪,而由子女處所得到的經濟來源也由六五.八﹪降至五二.三﹪。

社會形態的轉變,讓老人的經濟依靠相對減少,加上各種慢性病的生理壓力與醫藥支出,使得許多老人在步入高齡後的經濟危機立現。「在政府還沒有實施國民年金以及規畫完整的老人醫療網之前,老人津貼的發放對老人來說是有意義的,」習慣穿著吊帶褲、對老人政策頗為關注的東吳大學社會系教授楊孝D分析。

換言之,老人津貼原是一個可以保障老人經濟安全、立意良善的政策,然而一旦變成「政策選舉化」後,缺乏從整體資源來進行福利規畫,最後仍然不免跳票或變得荒腔走板。

當初提出每月發放五千元的民進黨中央,並未就財政能力予以精算,「只是粗略地從歷年來國民黨黨營事業以及工程弊案所貪污的錢來算,如果省下來的話,十年都發不完。而且這個政策可攻可守,攻是指可攻國民黨的弊案,守是指把它當做福利政策,」八十二年選舉時還是民進黨文宣部主任的陳芳明回憶道,因此為了口號響亮以吸引選民,未經精算的五千元就這麼產生了。

當時對選舉結果抱持樂觀態度的民進黨中央,原來的用意是希望以此來吸引選票,另一方面則希望以「地方包圍中央」的方式,當選後聯合向中央施壓,爭取立法發放,「但誰曉得只當選六位,中央對這項政策根本不予理會,我們只有硬著頭皮發了,」任內發放老人津貼一再縮水的台南縣長陳唐山,雙手一攤、無奈地說,「一年發四個月,只好以財政收支劃分法下,稅收被中央與省拿去三分之二,地方只付得起三分之一來justify(自圓其說),」陳唐山直言,當初黨中央提出這項政見的確是個「傷腦筋的安排」,候選人簽名承諾都有點畫押的感覺。

缺乏整體規畫的財政分配,僅獨厚老人的津貼,更出現了整個社會福利支出嚴重的排擠現象。從審計部八十五年度的「台南縣總決算審核報告」來看,單單老年福利津貼在社會福利與服務支出項目中,所占的比率就高達九六.三一﹪,其中約四成是發放敬老津貼,另外五成六是用在發放中低收入戶老人生活津貼上,兒童、少年、殘障與婦女所分配到的預算不及五﹪,顯見排擠效用之嚴重。

政策選舉化,福利沒規畫

缺乏精算在先,又無應對的備案在後,過度急切於選舉的輸贏,當政策跳票後,不僅要面對選民的質疑,也讓執政的地方政府深陷財政的泥沼中無法自拔。

同樣是以老人為受惠對象,由內政部在選舉前所提出的「中低收入戶老人生活津貼」所引發的問題,也是「政策選舉化」的惡例。

八十二年七月開始實施的中低收入戶老人生活津貼,發放標準幾乎可用「隨著選舉起舞」來形容。八十二年底縣市長選舉時,民進黨的敬老津貼被喊得震天價響,當時的行政院長連戰便宣布從八十三年起放寬發放標準;到年底省長選舉,又再度宣布從八十四年一月放寬發放標準,中低收入戶老人生活津貼發放標準就從最初每人每月未超過最低生活費用一.五倍,乃至兩倍、二..五倍地一路放寬領取人數。

「我們的福利政策在選舉時就變得很政治性,」高雄縣政府社會科科長卓春英搖頭說,「幾乎每年都要重新審核一次資格,對地方政府的困擾實在太大了。」

但更關鍵的問題恐怕是財政的負擔。

在中低收入戶津貼實施之前,已有立法院通過的「老農津貼」(中低津貼屬行政命令)。只要年滿六十五歲,參加農保六個月以上的老農都可以申請,當這兩項津貼一起發放後,問題便隨之而來。

根據經建會統計台閩地區二十五縣市老農津貼與中低收入戶老人生活津貼發放情形發現,部分縣市竟有高達八成以上的老人領到其中一項津貼(見一七六頁表三),「這實在是有點誇張,」經建會一名官員頗不以為然地說,內政部因此才又在今年一月宣布緊縮發放標準。

選舉在即,再掀年金話題

年底的縣市長選舉快到了,濫開支票的惡果固然讓政黨與候選人學到一些教訓,在提出福利政見時小心翼翼,避免重蹈覆轍,但顯然還是有候選人不這麼認為。

現任縣長言者諄諄,但新竹縣敬老津貼在「不發就下台」或「不發就不得好死」的詛咒聲中,依舊是三位參選人的選戰主打。

在台南縣,國民黨候選人洪玉欽一方面指責陳唐山發敬老津貼是「會斷頭的選舉支票」,另一方面卻也在當地的南天有線電視頻道中,頻頻澄清自己不是不發敬老津貼的人。

在台北縣,縣長尤清為了發放敬老津貼差點演出出售縣地的事件,也仍然無法阻擋國民、民進兩黨參選人前仆後繼地提出持續發放的政見。

宜蘭縣的國民黨候選人廖風德則乾脆喊出「金額一定比現在只多不少」的畫餅式想像。

但是,錢從哪裡來?沒有人提出,候選人依舊是「我和中央關係好」「只要少些貪污就可以辦到」的模糊回答。

或許是現任者有發放的選民壓力使然,讓這幾位候選人不得不在此一議題上有所回應。但如果地方財源始終是存在的問題 ,而這個政策也應該以一個更合理的面貌呈現,候選人就應該懂得懸崖勒馬,而不是一面攻擊現任者政策跳票,另一方面卻又畫出一個更大的餅討好選民。

九月二十五日下午三點多,由老人福利聯盟和各地老人協會合辦的「老人福利政見座談會」,正好巡迴到新竹地區。雖然沒有半位候選人到場,但一位有感而發的老人還是提出呼籲說:「平時還是要照顧我們,不要選舉時才想到老年人,平時也很重要。」

傳統觀念中,照顧老人一直被視為每個家庭該承擔的社會責任,因此過去國家對老人福利的整體規畫幾乎可說是沒有。老人福利法雖在民國六十九年立法通過,但因內容與現實落差頗大,直到最近才剛完成修訂。

隨著傳統家族式家庭形態的瓦解以及工商社會的發展,家庭在照顧老年人口上所能發揮的功能逐漸式微,老人所引發的社會問題也一一浮現。特別是因為老人經濟能力降低,生活沒有保障所引發的各種被拋棄、遭虐待、乏人照顧等問題。雖然政府已初步確定將在公元兩千年實施國民年金制度,但此一制度對於已沒有謀生能力來負擔自己保費支出的老人而言,「在執行時無疑會產生相當大的政策落差,」林萬億分析,在政府還沒有完善規畫老人政策的情形下,候選人在選舉時提出符合老人利益的政策來吸引選票並非壞事。

但誠如東吳大學社會系教授楊孝D所言,「做得到的政見才叫做政策,做不到的還提出來就是騙選票。」

今年候選人提出的政見,究竟屬於哪一種?選民可要放亮眼睛看清楚了。

以健保補助代替年金 台南縣長陳唐山

老人年金我們現在還在發,只是改變形式。以前是發現金一年四個月,後來經費有問題,縣議會就有人建議,與其發年金,不如補助健保費,六個月發一次、一年發兩次。因為有時候老人年金一發他們就用掉了,現在我們有健保,但很多老人沒有收入,保不起想放棄,可是一旦生病,勢必對個人或家庭產生一些困擾,所以我們補助老人健保費,重陽節再發兩千元。

當初民進黨中央提出老人津貼這個政見,讓我們負擔很重。但因為所有縣市長候選人都簽,如果你不簽,人家容易誤會、作文章,簽下去若不做又會受到壓力,滿為難的。因為這真的有問題,一個地方政府怎麼會有那麼多錢,這是不可能的。這種福利應該由中央來統籌規畫,而非由縣市來做。

當時我們想,假設民進黨聲勢很浩大、且能超過半數執政,我們就能以此要求中央一定要發。誰想到民進黨只當選六席,中央對這項政策根本不理會,我們只有硬著頭皮發了。當時的用意是不錯的,台灣國民所得已超過一萬兩千美元,本來就該有這樣的福利。

這次選舉我們還是以現在的方式繼續發,錢雖不多,但我們有這樣的心意 。如果以後科學園區稅收多一點,我們會考慮再多發點,但我不敢很大膽地講。我還是會說這是我的福利政策,也會在各項福利間做合理的規畫。有上一次經驗,我不會再重蹈過去那個「傷腦筋」的安排 。

再窮,挪其他經費都要發 新竹縣長范振宗

新竹縣發放敬老津貼的錢是從工程節餘款來的。第一年編十六億,只領了十五億,發放時,因為前一年歲計剩餘二十三億多,所以財源不受影響,發完了還結餘七、八億。之後因為工程都公開發包,一年可節省五到八億,加起來第二年還撐得過去,但第三、第四年就感到吃力一點,必須各方籌措財源。因為我做得不錯,所以省府都給我經建補助。

有的縣市只發四個月,我覺得政治人物要守信,堅持到底,無論如何都要籌措或者犧牲其他機會。再窮,挪其他經費都要發,政策不能隨便改,否則當初為何要承諾?縣長有權編預算,即使咬緊牙關還是辦得到。

敬老津貼統統由縣來負擔的確很重。但不是我講,縣長應該自己跑腿做好計畫、做好關係,不要打折扣。

我不是鼓勵候選人做承諾,當初我自己是經過一番衡量才敢簽字說要發。今年新竹縣候選人可能因為受到我的壓力,不得不承諾,但財源從何而來?我以公正立場來說,候選人應該想好財源後,再開支票,若為了選票濫開支票,問題會很大。我只能說,如果我繼續做縣長要發會很困難,明年我再做縣長我很怕,現在縣市政府財源那麼低,候選人自己要衡量,我不能講得太明顯。

對我來說,老人年金只是我當初競選連任開出的支票,如今我兌現而已,不是感到很滿意的一件事,不以那個為榮,也沒什麼了不起,只要找到錢就能發放。

本文出自 1997 / 11 月號

第137期遠見雜誌

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