國家發展會議一舉做成了凍結國代、省級選舉等重大修憲共同意見，不但衝擊了由中央到地方各級政府體制，更直逼台灣省長宋楚瑜以辭職的大動作，向李登輝總統表達不滿。原本有意為台灣開創二十一世紀新局的國發會，竟可能變成一連串政治動盪的開端，實在讓人始料未及。
省長之怒，其實不是由國發會開始。早在連戰以副總統兼任閣揆組閣時，一方面受到國會抗議的牽制，一方面來自李總統在高票當選連任後，強烈期望以民選總統威望能有明顯的政局主導權，對內閣人事以強烈的個人意志來安排，讓省府有相當強烈的不安全感。當時媒體甚至傳出宋楚瑜主導國會杯葛連戰的傳聞，讓宋楚瑜勃然大怒，儘管事後證實這種說法純屬謠言，但國民黨中生代間的心結始終末除，台北政壇甚至出現所謂「防宋聯盟」的說法，讓宋楚瑜益發感到獨自一人在中興新村的孤獨。
廢省論的起源，最早來自於在野黨，但在國發會召開前夕，內政部即已傳出了相關規畫。曾經是宋楚瑜左右手的內政部長林豐正，對於決策高層的心意相當明白，透過國發會機制的運作，林豐正成為貫徹這項決策意旨的政策執行者，林豐正當然曾在決策形成過程中，與宋楚瑜交換過若干意見，但已經讓宋楚瑜感到益形尷尬。
雖然國發會號稱是凝結全民共識的會議，負責籌備的總統府秘書單位也煞有其事地舉行過相當多次座談會，廣邀各界提供建言，但是這些意見全部都和會議的過程、結論沒有必然的關係。就是國民黨內推派參與國發會的代表們，絕大多數也不清楚他們要在國發會上扮演什麼角色。直到開會前一週，主其事的國民黨立委蕭萬長召集一項座談會，會中直接拿出仿法國雙首長制和省府簡化等黨版，包括立法院長劉松藩等黨政高層，直到當時才明白，這份未經討論的政策方向茲事體大，必須要以高層會議研商，減少可能的政治衝擊。國民黨才連忙請李登輝出馬，在台北賓館舉行高峰會，也只有在國發會正式舉行的前幾天，宋楚瑜才真正有機會在李登輝面前，直接陳述自己對國發會和省虛級化的意見。
最讓人感到難解的是，省府和省議會曾經有計畫地要在國發會前，以具體的行動來表達對相關議題的不滿，但是連台灣省議會議長劉炳偉等人，都在揣測決策高層的真正意旨，不敢貿然採取行動，當朝野「皆曰可殺」時，獨排眾議的宋楚瑜在台北賓館的高峰會議上，真的是有「孤臣無力可回天」的處境。
據了解，在當天的高峰會議後，蕭萬長曾經專程向宋楚瑜解釋國民黨國發會黨版的決策過程。這項決策過程參與人數之少，也是過去國民黨行事少見的狀況，幾乎近於承個人旨意行事，縱然許多黨內高層也曾經在高峰會議上慷慨陳詞，卻撼動不了李登輝要全力變革政府與政治生態的意志。
宋省長不怒也難
實際會期只有四天的國發會，其實就是個政黨協商會議，會議中談論的過程和結果沒有必然的關係，會議後的政策落實拘束力也全憑各政黨良心辦事。民進黨和新黨至少曾經很認真地在研討黨內政策方向，獨獨國民黨，幾乎是在會前、會中，全憑蕭萬長主其事，並不是蕭萬長權高足以傾國，而是蕭萬長所代表的主席意志，沒有國民黨人敢輕攖其鋒。
雖然國民黨沒有由下而上的黨內決策，卻在國發會上有相當出人意外的貫徹黨版的忠誠表現。據了解，以國民黨中央黨部幹部為主體的國發會與會人員，雖然在黨內高峰會已做成了「不廢省、不談省虛級化、討論省業務簡化」的結論，但國民黨人呼應民進黨廢省論者大有人在，再加上前國民黨秘書長，現任考試院長的許水德私下與民進黨談話時，傳出希望民進黨「廢省論再辣一些」的說法，不由得使省府方面懷疑其中有相當的政治權謀在。事實上，國民黨與會人員不少人早已預見省府可能的反彈，所以敢冒得罪省長的大不諱，說穿了，不過是「有總統當我們的靠山，怕什麼反彈？」
有了這一分默契在，國民黨與民進黨的與會代表愈談愈起勁，反而是新黨夾在其中實在不是滋味。據了解，由於民進黨主席許信良對於國發會有相當高的期望，正和李登輝的想法一拍即合，雙方都有藉這場盛會來改造台灣的觀念，早在會前，民進黨與國民黨間的溝通未曾斷過。許信良以透過黃昆輝的管道和李登輝交換訊息，蕭萬長首循國發會體制和張俊宏對話，民進黨秘書長邱義仁則可與國民黨中央政策會執行長饒穎奇聯繫，對口單位與層級相當清楚，從某個角度上來看，民進黨高層與聞國發會機要狀況，可能比宋楚瑜還多，這樣的結果，要宋楚瑜不怒也難。
一樣談判，三種姿態
許信良在第二天國發會議程上失蹤，曾經是國發會幾場重頭戲中的一環。值得參考的訊息是，民進黨人為了這次國發會，儘管家在台北，一樣下榻於近鄰會場的凱悅飯店，無獨有偶的是，饒穎奇也在那幾天因公不回家，房間正好與許信良等人毗鄰，「非正式協商」溝通的方便，自不言可喻。其實，當天上午在新黨方面即得知兩黨私下溝通訊息，目標就鎖定在饒穎奇與許信良身上；當晚，蕭萬長已經將國民黨希望國發會達成目標底線與張俊宏交換看法，雙方開始為談判做準備，新黨只是準備被告知參與協商的對象。
在行憲紀念日當天，新黨幾位高層研判，再開下去只怕遭人出賣，連反對退出最力的李慶華也不得不承認，新黨不宜再為國發會背書，支持退出主張。新黨的退出，其實反而強化了國民黨要拉攏民進黨的趨勢。二十六日下午，國民黨的協商代表分批在世貿聯誼社談判。國民黨和新黨談了九十分鐘，結果就是不歡而散；民進黨也談了近九十分鐘，「感受到了國民黨改革的坦誠意見」，無黨籍的賴浩敏只談了十來分鐘，還有一些時間是花在對新黨退出的不滿。國民黨人都很清楚，和新黨談是「誠意多過實質」；和民進黨談是「只准成功，不能破裂」的交手，和無黨籍談真的是「敷衍兩句算了」。
談判當晚，國民黨和民進黨其實已經達到一定共識，不過，吳伯雄與蕭萬長等人還要奔赴總統官邸和李登輝最後研商。李登輝主動提出了末來雙首長制，可以不必討論總統主持國務會議，以免讓人有總統藉國務會議來要脅行政院受之譏。李登輝也提出讓立法院擁有總統彈劾權的想法，國民黨決定全面讓步。民進黨其實很清楚國民黨的選擇，因為民進黨在國民大會擁有四分之一的席次，國民黨想修憲，非過民進黨這一關不可，樂不可支的民進黨還「有情有義」代國民黨出面，與新黨邀約協商，希望以同為在野黨的立場，說服新黨留在國發會，讓國發會能拿出更漂亮的成績單，只是新黨究竟不領情。
二上六日當晚的密集作業，讓二十七日的會議都成了形式。兩黨協商氣氛之好也是近年來少見，當蕭萬長唸出國民黨最後底線時，民進黨代表心中的喜悅已難用筆墨形容。當日中午兩黨簽下了協議，儘管宋楚瑜在省議會的支持下趕回台北，參加最後一場會議，為時已晚，只是讓國發會的收場更多了些戲，讓宋楚瑜表達了他對李總統、連副總統與台灣省省長的「有情有義」而已。
國發會改革幅度的確夠大，連國民大會、監察院都要成為虛級化；廢了鄉鎮長選舉，也等於切斷了地方派系的根脈。對於省府來說，權力或歸中央，或歸縣市，省縱然沒有虛級化之名，也不可能再比福建省政府強到哪裡去。在林豐正的報告中，連省府兩萬多員工的去處都已經有了一定的想法，這絕對不是臨時會議結論所能做到的幕僚作業。就政治面來看，宋楚瑜最好自誇他走遍全省三百多鄉鎮，這些鄉鎮長也是他最忠實的支持者，當國發會虛了省、廢了鄉鎮，等於是對宋楚瑜在台灣省的政治實力挖根，李總統居然在事先並未和他商議此事，誠「是可忍，孰不可忍」。
更有趣的是，為李總統謀畫雙首長制的學者田弘茂，在國發會最後一天，竟然推崇國發會這種非體制會議，是能讓更多人參與，超乎西方議會政治的「台灣式民主模式」。其實，中共也很善於利用「非體制會議」來終結體制內機構的命運，像這麼大的修憲議題，已經有人以「制憲第二共和」來形容的國發會結論，居然無法由民選的國大來完成，卻能由各政黨推派的代表，秉少數人意志來促成。不管橫看豎看，不論結論是利是弊，這都不是個民主的產物，在本質上就不是未來台灣發展的應有方向，如果還不能弭平化解來自省、國大、監院、地方的反彈與紛亂，國發會頁的會成為未來十年台灣政治動亂的源頭，很難成為跨世紀發展的轉捩點。
(本文作者為資深新聞工作者)
