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公營事業的宿命-溯行經濟奇蹟(十一)

文 / 王昭明    
1994-07-15
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公營事業的宿命-溯行經濟奇蹟(十一)
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我國之有公營事業,已是很早很久之事了。遠在漢代,就有著名的鹽鐵論爭,到了晚清,看到西方列強的船堅砲利,為了要急起圖強,遂仿效倡辦了許多事業。民國以後,如何發展工業,更是政府夢寐以求的想望,但在走道條路時,都選擇了以公營事業型態出發的方式。

另一方面,自十九世紀末葉以來,社會主義思想在我國甚為流行,反之,對資本主義則持排斥的態度,加上國父孫中山先生的民生主義中,曾有「發達國家資本,節制私人資本」的主張,於是建立公營事業以強國,便成為當時思想的主流,盛行了數十年之久。

政府為達此目的,曾設立一個專責機構--資源委員會,負起開發資源建立產業的使命。追個機構曾由最權威的政治人物--當時的蔣委員長中正親自主持,資源委員會的重要人物如翁文灦、錢昌照等,都是當權者最信賴的人,並賦以政治的高位。我自己年輕時也深受這一言論的影響,持有強烈的社會主義思想,主張利益公享,反對財富集中於少數人之手,進而也就支持建立更多公營事業的做法。

可是這一美麗的憧憬終於經不起實際的考驗,姑無論在國際間主張一切生產工具國有化的共產主義,已被歷史所徹底否定,即風行社會主義的歐西諸國,也已修正了產業國營化的主張,英國柴契爾夫人的經濟政策最具代表性。

政策大轉變

政府遷台以後,因接收日人產業,轉為公有,乃出現有較多的公營事業;但在建立新產業時,則由於下述的原因,在政策上出現大轉彎,改採鼓勵民營事業發展的策略:

一、政府自大陸撤退來台,無論人力與資金,都陷於空前的貧乏之境,當時的急務是如何得到喘息的機會,讓局勢安定下來,已無力去創設更多新的公營事業。

二、政府遷台初期原來在政治領域中活躍的那些人物,或遠颺異域,或陷身故土,而台灣在日據時期,在日本嚴格控制之下,亦少本土的政治人物,於是得到一段機會,不若過去那樣受政治教條的束縛。民生主義那兩句「發達國家資本,節制私人資本」的影響力大為降低,讓負責財經的人有機會讓發展民營事業的策略在空隙中登場。

三、美援對當時經濟發展具有舉足輕重的地位,無論如外匯的提供、物資的輸入、工業計畫的興辦,都賴美援支助。而美援的政策是優先發展民營事業,反對公營事業。因此之故,使公營事業產值占工業總產值的比重由四0年代初期的六0%左右降至八0年代初期的一八%。反之,民營事業的比重大幅上升至占工業總產值的八二%,如果單以製造業一項計算,民營事業產值更高達九0%。

不過上述結果的產生,並不是像英國那樣把國營事業轉為民營,而是因為新建立的民營事業快速增加,公營事業相對地沒有增加,才形成公營事業在總產值中比重降低的結果。

在台灣經濟發展中,雖然快速地發展了民營事業,對既有公營事業的重視並沒有放棄,不過慢慢地體察到公營事業有它基本的缺點存在,就是制度上根本無法企業化。

最先發現這毛病想加以改革的,要推李國鼎先生。他在民國五十四年一月出任經濟部長不久,就立即提出一套改組經濟部國營事業的計畫。首先是在經濟部內設立一個委員會,從事公營事業企業化的工作,他為這個委員會取名為「公營事業企業化委員會」,以彰顯這個組織的精神所在。當時傳統的官員覺得這個名稱在政府機構中怪怪的,很不習慣,主張應刪去「企業化」三個字,改為「公營事業管理委員會」。李先生很不以為然,他說「企業化」三字是這個機構的用意重點,必須標明。

由於李國鼎的堅持,這個招牌是保持住了,但推行的結果並不理想,正如當時兼任這一委員會主任委員楊家瑜先生對我說的一句話:「李先生要求提高效率,結果只做到在經濟部內公文處理快上一、二天,到了相關單位依然故我,不為所動。」,後來若干年我們對公營事業重加檢討,慢慢地加深了根本無法企業化的認識。

公營事業難以企業化

前面說過,我青年時期,頗醉心於社會主義,進而主張公營事業,後來逐漸覺得這只是一種空想,開始有了轉變,不過轉變的過程是漸進的。起先,我們想立個法,讓行政機關和公營事業的權責有明確的分際,例如行政機關只保留幾個必要的權:(一)決定董事會的人選;(二)決定公營事業應達成之目標;(三)考核事業主持人的績效。此外,業務如何經營、組織和人事如何布置,都應由事業體本身去決定,我們也邀約了一批專家研擬「公營事業法」,結果奮鬥了幾年,遭到強大阻力而失敗了。

我們很用心地探討公營事業不能企業化的原因,癥結完全出在制度上。照現行制度,公營事業要受層層的行政束縛,主持人根本沒有發揮的空間,現在略加分析如後。

一、公營事業是從事營業的一個組織,他的基本任務是如何有效率地來滿足社會(市場)的需要,必須視市場狀況作靈敏的回應,而我們採行的制度卻把公營事業視同一個行政機關來看待,這就必然出現牛頭不對馬嘴的狀況。

二、公營事業同時要受五權政制下的四個權力機關的管制。第一是行政部門的管制,包括人員編制、薪資制度、業務計畫等等,先要報到主管部核定,然後編人預算送到行政院主計處審查,再納入國營事業總預算中送請立法院審議,立法院通過後再據以執行。至於事業的董事長和總經理都是上級派任,董事會既無人事權也無預算權,聰明的董事長就樂得做一個掛名首長。

第二是考試部門,公營事業人員的身分被解釋為公務員,依憲法規定進用公務人員必須以考試為之。考試院的考試大體是以文官為設計基礎,那些考試科目考得很好的人不一定會辦業務,結果事業中用了一大堆文官。在沒有民營事業為競爭對手時尚可,現在民營事業快速發展,便顯得公營事業缺乏足夠的競爭力了。更何況因為具有公務員身分,有法律保障,不能視表現優劣而決定去留,做了多少年一定可憑年資升遷加薪。一個沒有壓力的環境是永遠無法達到創造績效的結果的。

行政預算無彈性

第三則是監察部門,關係最密切的是一切採購和工程都要事先經過審計機關的認可,有一個專管這類事的法律,叫做「採購、營繕工程稽察條例」,設計的基礎是認定人人都會作弊,處處加以防制。例如,一個事業要買機器設備,內行人知道哪種設備要向哪幾家製造商購買,因為它的品質較可靠,但依照稽察條例很不容易允許事業主持人根據他專業知識和經驗來選擇,必須招標公開比價,只要便宜貨不求品質高低,便成為公營事業採購的公開秘密。如果你勇於負責,堅持要買價格略貴品質較優的設備,你就難免要吃上官司了。

第四是立法部門,他們是透過預算的審議來管制公營事業,這些立法者多半不具事業的專業知識,卻動輒主張何種計畫可辦或不可辦,不經詳細分析便在鬧哄哄弄不清的情況下,舉手表決決定。更妙的是,常對預算中編列的進貨價格和售貨價格任意刪改,以增加事業的盈餘,以為為國家增加了收入或節省了公帑。其實這些都要視市場的變動而定。事業預算和行政機關預算有一根本的差別,就是事業預算只是一個預估的目標,執行時應依市場實際情況調整,行政機關預算則無此彈性。

三、政府人員和公營事業人員在心態上常易犯一種不自知的錯覺,常常喜歡說民營事業的唯一追求目的是賺錢,所以指他為唯利是圖;公營事業則自認為,是替大眾謀福利,承擔國家的政策任務,從而認為公營事業高於民營一等。結果行政部門可以任意給公營事業加上企業機構不該有的負擔。

例如,要公營事業去延聘一大批為國家作戰有力的退休年老軍官為顧問;又如為了配合外交,要公營事業向指定的地區買質劣價昂的原材料等。這一類大小不同的實例可以編成一本書,在這種情形下如何能夠考核公營事業的業績,如何能夠使其企業化?

經過數十年的慘痛經驗,要消除公營事業的積病,我們恍然發現只有移轉民營一途,任何期望公營事業企業化的努力都涉及利益和權力的問題,根本行不通。原來想在「體制內政革」(即創制一個企業化的法律)的想法只好廢棄,而在民國七0年代的後期,才喊出「公營事業移轉民營」的口號。

我用「口號」兩字是有很大的感觸的,自提出這一構想到今天也超過五年以上了,仍是「只聞樓梯響,不見人下來」,其是名副其實的口號。

大約在民國七十九年左右,行政院把公營事業移轉民營正式列為重大公共政策,各方也能認同,於是著手做兩件事:一是制訂一個「公營事業移轉民營條例」,使這一政策的執行有法律的依據;第二是開始檢討第一批可以移轉民營的公營事業名單。

這兩個工作都交給經建會辦理,在草擬法律時曾參考了英國柴契爾首相的做法,並請教了英國巴克利銀行的經驗,而經濟部國營事業委員會也出了很大力量,後來這個法律送到立法院,大約花了兩年時間才完成立法程序。在檢討應移轉民營的事業有二十一家,分屬經濟、財政、交通三部和台灣省政府,也由行政院通過後分函各主管機關辦理。

到民國八十二年底,沒有一家事業移轉完成,我曾對此一政策難以推行的原因作過一番研究,發現有很多原因,但在諸多原因中以利益攸關最為關鍵。

當事者私心重

現在把二年來無法推動的原因簡單歸納如下:

一、公營事業員工普遍不支持移轉民營政策。這是很容易瞭解的,因為在公營事業工作和在政府機關做事相同,不管表現好壞,都獲保障,愈是冗員,愈反對移轉民營。這使我回憶起民國五十年代公營的中國紡織公司移轉民營的狀況。

那時我在經濟部擔任主任秘書,受公營事業企業化委員會主任委員楊家瑜先生的囑託,協助處理中紡移轉事宜,中紡的工廠似乎是移轉給台元紡織公司,我們接洽的條件中已盡量顧及員工的保障,要求承受的公司必須全部留用原有的員工,並且要維持既有的待遇。

移轉以後不到一個月,忽然接到報告,中紡員工數百人要來經濟部陳情,果然那天上午九時以後,陸續湧入福州街經濟部。我和員工代表面談,詢問他們是否承受公司把你們解雇了?他們說沒有;我又問是否減少待遇?他們說也沒有;我問台元公司,你們接管如何支給待遇?他們說比你們公營時只有多不會少,我聽了以後甚為納悶。

經過仔細懇談以後,才知道民營公司對員工的工作要求較為嚴格,非公營時期管理比較鬆散的情況可比,而民營公司的待遇計算方法和工作相關連,工作努力者所得待遇遠比公營高,反之就要少拿。所以他們寧願請求經濟部把他們分配到其他公營事業去,不願到民營公司工作。現在的情況雖然與當年不盡相同,但在公營事業服務已久的人總不願意移轉出去。

二、公營事業移轉民營可以用股東上市出售的方式,但過去兩年正好遇到股市低迷,如果此時釋出大量公營事業股票,可能打擊本已疲軟的股市,只好暫時按兵不動。另外一個方式是整廠出售,因為要先評估資產價值,各機關對如何評估價值不易獲得共識,而且稍一不慎,在今天的環境下很容易被指為圖利他人,所以主事者遲遲不敢進行。

三、另外一個最重要原因則是民意機關內心捨不得移轉民營。例如,省屬三家商業銀行在政策上早已決定民營,可是每次提案到議會,都未能獲得通過,甚至議會還作出不許出售高於五一%股票的決議,以阻止民營;又如經濟部幾個公司的移轉民營計畫送到立法部門拖延甚久才獲通過,其中中石化和中華工程因釋出股份漸達半數以上,就要轉為民營,立法委員立即提出要求再加檢討,財政部所屬的中國產物保險公司移轉民營,亦遇相同情況。

深究議會既贊同民營化政策於先、又不願實行於後的真正原因,有人認為是利害衝突的結果。公營事業每年在預算審查時,為了順利通過預算,不得不多方遷就民代的要求,涉及的範圍可能廣及介紹人事、過問採購、介入工程等,一旦轉為民營,這些目的都無法達到,也就很自然地捨不得移轉民營了。

看到公營事業移轉民營的過程是如此艱辛,反而加強了我要拯救公營事業只有移轉民營的信念。否則在層層的管制之下,公營事業永遠不能企業化,甚至因為外界介入日多,公營事業勢將成為藏垢納污之所,其不腐化者幾希!

本文出自 1994 / 08 月號

第098期遠見雜誌

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