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台灣草根出新政

文 / 林志恆    
1994-07-15
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台灣草根出新政
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人民自主的鐘聲在基層響起。

北高兩市為了申辦亞運,引發「南北戰爭」;民進黨主政縣市藉由發放老人年金,脅迫中央應允其選舉承諾;鄉鎮這個最基層的自治組織,貢寮鄉反核四行公民投票,汐止的「鎮長稅」效應仍在延燒……

一種對抗式的「中央--地方」關係,隱然成型。

與此同時,主政者「主權在民」、「社區共同體」的理念宛若政治意識型態,姿態凌高地扣在民眾的耳門,卻無法改善這種對立態勢。

觀察者指出,自威權崩解,中央對地方仍欲採取強勢支配,卻無力維繫這種支配性。於是,當中央政府泄沓無能 無法以足夠雅量和氣度來合理調整與地方關係時,地方自力救濟式的自主運動,自然爭相鵲起。

曙光乍露

衡諸世界大勢,高漲的地方意識當紅。極權的中央官僚體系愈來愈不能應付地方的需求,人民則愈來愈有信心做自己的主人,因此地方以接近群眾的思考否定中央的決策,以地方向主來重塑政治及社會制度的合理性。

在台灣,儘管中央仍握有強大的財政、人事支配權,儘管地方資源仍遭惡質的派系及黑道壟斷,然而一片晦暗中,曙光已乍露。從縣市、鄉鎮、社區到個人,愈來愈多的事例屏除激情式的抗爭,衝破惡劣環境,點燃希望。

這是台灣地方人民的力量,以「小政府、大國民」的姿態,繳出一張張耀眼的成績單。

宜蘭是耳熟能詳的典型。宜蘭以縣長為主軸,揉合當地人認同鄉土文化的龐大資源,改造了地方政府機器;而藉由翻修過的行政體系,創造出冬山河、運動公園等奇蹟。

「只要縣長有心,地方政府的改造是可能的。」與宜蘭長期合作的台大城鄉所教授夏鑄九肯定表示。

縣府層級之下,是最無力自主的自治單位--鄉鎮。然而基於對鄉里的熱愛,部分鄉鎮不忍家鄉資源遭摧殘,不待中央眷顧,已自發做起保育工作。高雄三民、宜蘭南澳、北縣烏來三鄉,正以有組織的行動,凝聚鄉民共識,封閉溪流,復育瀕臨枯竭的河川資源。

鄉鎮之外,社區運動也在勃興。在都市,具自主意識的社區民眾期待將冰冷的移民城市,轉化為有感情的市民城市;在鄉村,則是居民意識本身危機(如人口外流、古蹟保存),為前途找出路。

以移民城市為典型的台北都會,社區運動也最蓬勃。社區運動初起,往往因居住環境產生危機,居民乃形成組織對抗外來壓力,例如內湖大湖山莊及天母抗議保護區變成住宅區,慶城社區則抗議被變更為商業區。

但除抗爭外,更有社區在都市計畫專業者協助下,主動參與市政府的規畫,北市福林社區就在去年提出了一份居民版的雙溪河堤公園規畫案,創下社區居民直接介入公共建設上游規畫作業的先例。

事情緣起,乃在福林居民參觀宜蘭冬山河後,浮起親手規畫美麗家園的意念,而不願意再接受公園處一成不變的設計,於是透過社區報紙「福林家園」,凝聚參與共識,設計出一個溫馨的想像空間,然後要求市府公園處依計畫施工。

草根民主萌芽

夏鑄九認為,社區運動推動了市民關心公共事務的動力,也是未來台灣政治民主化過程中,草根民主萌芽的關鍵。

遠離塵囂台北,離島澎湖的民間自主力量也在形成。馬公市中央鞳A是澎湖聚落發展過程中最早的街道,也一直是澎湖的「西門町」,街中四百年歷史的一級古蹟天后宮,巍然靜立。然而在市中心他移以及街區被畫為都市計畫保存區後,居民不得任意修繕,屋舍逐慚衰老傾頹。曾經,居民也抗爭要求解除禁建的限制,但在接受與老街共榮的觀念後,乃轉而為老街共尋第二春。

於是,居民自覺地籌組了「古街保護發展委員」,在專業者(如中原大學喻肇青教授)協助下,藉由社區工作會及展覽會,請耆老講老街的故事、激發居民參與社區公共議題討論,並結合馬公自然及人文資源,復甦古老的市中心。一幅幅老街未來的圖像,儼然成型。如果未來住都局依計畫推展,「澎湖馬公中央街將為社區參與和歷史市街保存留下範例。」參與規畫的建築師事務所專案設計師陳宇進點出其中意義。

無論是縣市、鄉鎮、村里或是社區,突破現狀作為的,終究在人。有愈來愈多地方新公職人員不按牌理出牌,以創新甚至超越法令的作法,帶動地方新氣象。

在宜蘭,縣長一方面破除舊式公務員惡習,一方面延攬返鄉人才,提高地方政府效率。

在高雄,由於前任縣長余陳月瑛的支持,高雄縣的社會福利成果格外耀眼,而推動福利制度的縣府社會科長卓春英,是七十七年余陳縣長從台南醫院挖角過來的。

一般縣政府社會科編制只有十四人,高雄縣社會科則膨脹至一百人,年度預算則從卓春英接任第一年的一億,到今年四十億。過去幾年高雄縣在各項健康保險均創先全國:七十七年辦農保、七十八年殘障健保、老人免費健康檢查、八十二年則辦幼兒保險……。

其中社會科專員黃肇新正是具滿腦子新點子的所謂「黑官」。自認為在政府體制才能發揮力量,因此黃肇新到美國密蘇里大學念社區發展碩士,拿張「通行證」進入縣政府。三月間,他在橋頭鄉舉辦社區工作幹部一地方領袖。訓練營,目的在建立管道,激發民間力量。「民間的力量一直存在,只是沒有管道。」他認為要落實地方自治,得先把民間領袖建立起來。

而即將開發為新市鎮的橋頭鄉,今年因新秘書林敬堯的「進駐」,使橋頭的新聞搶占了南部媒體的版面。曾任余陳月瑛新聞秘書的林敬堯,藉一連串有別於過去地方僵化的活動,凝聚鄉民意識,行銷橋頭。

例如老樹枯死,他舉辦「祭樹靈」活動,為老樹辦告別式;端午節他則辦名為「傷溪行,詠湛默」的感性活動,為橋頭一條昔榮今枯的中崎溪,表示哀悼與期待。接著他還設計看似「瘋狂」的點子;為新進橋頭的移民辦「鄉親迎新」,在規畫的「竹林公園」復育螢火蟲,發動少女栽花、少男種樹……。在草根味濃厚的南部,這些設計確實與眾不同。

帶動地力靈活度

鑽研社區運動的都市改革組織理事長黃瑞茂觀察發現,由於余陳月瑛延攬許多非傳統的公務員,已走出與台北不同的經驗。

除了地方新公務員的創意帶動地方的靈活度,地方政府也與民間團體緊密結合,或由地方政府主動,或由民間團體自發,而改變中央政府欠缺基層思考的政策。

美濃人反美濃水庫,鎮長與美濃愛鄉協進會密切配合,終於一舉刪除水庫預算。而位於高雄縣市交界的衛武營,則由高雄市民菁英組成的「衛武營公園促進會」,主動結合高雄縣市兩位首長,迫使內政部營建署打消在公園預定地興建國宅的企圖。

事實上,接近群眾的政府永遠從議題來思考,而成功的地方政府,正掌握了地方人民的需求,突破傳統官僚體系,發出人民的力量。

相較於全球地方意識高漲,台灣只處於萌芽階段,也許每個成功案例只是零星小點,然而足供對立的地方與中央借鏡。

或許唯有人民參與式的草根民主,才能重塑新政。

本文出自 1994 / 08 月號

第098期遠見雜誌

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