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溯行經濟奇蹟-自由化的播種者

文 / 王昭明    
1994-01-15
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溯行經濟奇蹟-自由化的播種者
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對經濟問題較有研究的人,大體上都能體會經濟制度或政策對經濟狀況的深遠影響力。而社會大眾多只能著眼於若干實質的個別事項,對制度的功用則鮮能體會。

民國四十七年的外匯貿易改革,是台灣經濟發展史中一個關鍵的里程碑。四十七年以前,我們所採行的經濟措施,可以說是全面的管制經濟。這種制度在經濟極端不穩定、生產嚴重不足、物資極度缺乏的時期,可能是出於不得已的辦法;但管制經濟無法達到資源的有效分配和利用,長期實施終將斲傷經濟元氣,陷國家於貧窮落後之境,則為不爭的事實。所以在經濟情況初獲改善之後,應即尋求改革,才能締造經濟持續成長的績

效,這是當時有識之士的共識。

今日回想起來,當時負責國家經濟事務的一群人,可說是集合了社會的菁英,由於他們的智慧和魄力,把握政策的重點,完成了制度的改革。不過在改革過程中,也曾出現激烈的爭辯。非常幸運地,自由化主張終被接受,一套套自由化制度依序推出,短短的十幾年中,將台灣以農業為主的經濟結構,轉變成現代工業國家的雛型。有的學者說,這一時期的經濟改革為台灣經濟奇蹟奠立了基礎,這實在不是過甚其辭。

經改奠下基礎

這時期的重要改革至少包括三個課題:(一)將極為複雜的外匯率逐步予以簡化,以導向單一匯率;(二)將嚴格的貿易管制逐步放鬆,朝向貿易自由化;(三)將人為利率逐漸現實化,以引導資金的有效利用。

對這些問題的改革,參與的人自然很多,舉其要者,政府決策官員有嚴家淦、尹仲容、徐柏園、楊繼曾、張茲闓、李國鼎等;學者有劉大中、蔣碩傑、顧應昌、王作榮、費景漢……等。除這些人之外」還有數不清的幕僚人員都有所貢獻。不過,這些人當中,我以為嚴家淦和尹仲容兩位,應是關鍵中的關鍵。

當時的行政院長是陳誠先生,他住在信義路的官邸(現在因為興建中正紀念堂早已拆掉),重大的決策必須由他做決定。他為了瞭解問題,常常把財經首長召集起來商討。有段時期陳誠院長喜歡在晚間開會,開到晚上八點多鐘時,常常轉身向副院長王雲五先生笑說:「雲五先生。我們都知道你是習慣早起的人,晚上八時就要入睡,為了不妨礙你的習慣,你可以隨意先行退席。」雲五先生也就稍留一段時間,先行離去。

在會議中發言最多的人要算尹仲容先生了。他對問題似乎早有準備,成竹在胸,所以表示意見時,侃侃而談,並即席提出具體的建議。不過他說話似乎有兩個習慣,一是不經意地經常使用學術上的專有名詞,而且還常用英文名詞;二是對不同意見用很率直的語句予以駁斥,容易使人產生「只有他一人是對的」之感。

自由化當道

在那種情況下,當會議主席的院長不免會皺起眉頭,值此緊要時刻,嚴家淦先生便從容不迫地起來發言。他把複雜的經濟問題用最淺明的說法解釋一遍,然後提出建議,往往立刻獲得院長的認可。其實,他只是把尹氏剛才的觀點換一下表達的方式而已,所以我說他兩人的配合是一個關鍵。

記得嚴先生在尹氏逝世後,接替美援會副主任委員職務,他要求更換辦公室,曾說:「過去我和仲容常在他的辦公室中交換財經大計,他的說話神情歷歷在目,如果不換辦公室,我會彷彿老看到仲容在座的影子。」由此可見,他們兩人在經濟決策上配合的情況了。

關於外匯貿易的改革,政府曾組成一個任務性的小組加以研究,據說這個小組中有兩個不同的意見在爭論:一個是主張自由化,另一個是主張必要的管制。前者應以尹仲容先生為代表,後者則以徐柏園先生為代表。這兩位都是財經決策階層的佼佼人物,個人才華甚為突出,各為自己的信念而爭,這是一種很優良的示範作用。起初嚴家淦先生因赴美就醫,未曾參加,後來他病癒返國,隨即參加了這個小組,並且成為影響力甚大的人物,終於使自由化的主張為當道所接納。

其實自由化的主張,並不是哪一個人所能單獨決定的。即以推行財經改革的主將尹仲容先生而言,他本是學電機出身,也可能受工程師背景的影響,對經濟活動也用工程計畫的做法處理,即認為高度規畫安排才是成就的保障。其實,經濟現象的複雜性和不確定性太多了,只能塑造一種環境,讓它在其中運行,產生一定的結果,而不是機械式地直接規定其運行的方式。

很幸運地,那些學理工的財經首長,如尹仲容(電機)、嚴家淦(化學)、楊繼曾(機械)、李國鼎(物理),總算能夠被經濟學的理論所影響。其中,經濟專家劉大中、蔣碩傑、邢慕寰、王作榮等先生,都有其貢獻,才使經濟自由化的政策,在一再延遲後終被接受,並由尹仲容先生負起實行的責任。

時人多具管制思想

其實那個時期,不但政府高層首長中持管制經濟的大有人在,即在工作階層的主管也深具管制思想。這裡且舉一個實例。在四十七年四月間,政府公布了「改進外匯貿易方案」,其中有一項是取消貿易商進口限額辦法。新任的外貿會主委尹仲容(他在三月二十六日才獲任命,而在四月十二日就公布改革方案,可見其事前早有策畫)在決定這一政策後,除立即將近十種的外匯率簡化為兩種外,並開始減少對進口的管制。

由四十七年四月到四十八年八月約一年多的時間內,外匯率進一步併為單一匯率,並繼續放寬進口物資限額,最後根本取消進口物資預算。尹先生為了使這一決策能夠貫徹執行,在取消進口預算的前二星期,時間大約在四十八年八月間,召集外貿會組長級以上主管開會,要他們切實執行這個政策。

當尹先生宣布這個決定時,在座的組長都面露驚詫之色,恰巧尹先生離座至外面房間接電話,組長紛紛對這個決策表示懷疑。他們的理由是,如果配額取消後,進口商大量申請,哪有這麼多外匯可以供應?尹先生返座後聽到這個疑慮,當即說明對此已詳加考慮。

他以奶粉一項為例,說明在取消進口限額時,可能申請的金額會增加,但奶粉市場有一定的容納量,而奶粉有一定的保存期限,不可能長期屯藏,再加上那時的利率很高,長期積壓資金未必划算。最後,他說了一段非常有擔當的話,大意是說:「我今天請大家來開會,是要大家商討如何貫徹這個已定的政策,而不是和大家討論應否有此政策;你們的任務是講求執行的方法,不可有執行上的缺失發生,這是你們的責任;至於政策成敗的責任則由我承當。」

我本非外貿會的職員,當時在美援會服務,是在外貿改革案時被尹先生臨時調去協助,開會時坐在尹先生的身側,所以還記得當時開會的情景。

利器在手,導引發展

仲容先生自民國四十四年因揚子公司貸款案而丟官,至四十六年八月才復出擔任公職,最初是被任命為行政院經濟安定委員會秘書長。第二年(四十七年)三月復被任命為外匯貿易委員會主任委員,同年九月又被任命為美援會副主任委員(主任委員為行政院長陳誠)。四十九年七月,又奉命兼任台灣銀行董事長(當時中央銀行尚未復業,台灣銀行即為實質的央行)。一個人掌握了外匯、貿易、美援運用和金融的大權,可以說在我國是財經權力最為集中的時期;而這個時期也是財經政策出現畫時代改革的時期,並且藉此改革,引導了後來經濟發展的成就,也為「台灣經驗」奠下了基礎。

其實這一段時期,也是尹先生身體健康開始惡化的時期。現在回想起來,促成他六十歲(五十二年一月)便去世的原因,和這幾年的工作及遭遇有很大的關係。最先是揚子公司一案給他沈重的打擊,復任公職後,為了策畫財金改革,己夜苦思焦想,又耗費了很大的精力,終於造成他早逝的命運。我們看他幾封書信便知道他的健康狀況。

四十八年二月二十七日致譚伯羽函中:「近來身體極不佳,但又說不出患處,大概年久機器失靈也。」四十八年八月七日又函譚伯羽:「自副手上山下海以後,無片刻之暇,每日七時以後始歸,即已筋疲力盡。加以去年以來,精神大不如前,即勉強握管,亦有所不能,老態日增,為弟從來所未感到者。」四十九年三月函中又有:「近來總覺身體遠不如前,但亦無暇休息。」

不過,他雖健康日退,仍竭其心智,為外匯貿易改革而不稍輟。這期間他最常請教的專家中,蔣碩傑先生是很重要的一位,特別是有關利率的問題,甚受其影響。在致譚伯羽函中提及:「碩傑兄在台與弟看法相同,尤其對利率的看法,因之惱了一批人,大罵「專家」誤國。」四十九年三月九日致譚伯羽函又提到:「不知今夏碩傑兄能再回國一行以備顧問否?……如能回國,在決策時必能多所協助也。」

最近,蔣碩傑先生逝世,中央研究院近代史研究所的「蔣碩傑先生訪問紀錄」恰好出版,其中碩傑對匯率和利率的改革提過很多建議,曾一再提到這些建議多賴仲容先生才能實行。

審慎醞釀改革

他的訪談紀錄中有一段很有趣:民國四十一年,碩傑先生自國際貨幣基金會休假來台與朋友敘舊時,在美國的李幹先生寫了一封介紹信,要碩傑先生去看仲容先生;蔣本對尹不認識,初見面的印象是尹先生「好像對經濟學不很重視……,跟他談話起初沒有什麼東西談得攏。」一年多以後,仲容先生突然寫信託譚伯羽先生向國際貨幣基金會商借劉大中和蔣碩傑兩人回國,做貿易和外匯的研究,從此便成為重要的顧問。

碩傑先生認為他的建議和國內人士的觀念有很大差坤,不為當時權力人士採納,只有仲容先生瞭解他們的主張,所以許多改革建議雖已提出數年,等到四十七年仲容先生復出當權時才有機會實行。

當時外匯貿易改革的過程,也許有人以為是仲容先生剛強的個性所做的斷然決定,其實在過程中是經過一段審慎的醞釀。除上述遠在民國四十一年起就不斷請教專家學者的意見外,在政府官員中也曾一再地和有識之士交換意見,嚴家淦先生便是極為關鍵的一位。此外,工商界領袖的意見,也是仲容先生從不忽略的。

記得在實行外貿改革之前,他曾分批約見工商領袖,我常在場記錄。遇到工商人士有疑問時,便反覆為之說明。今天這些人幾乎都已作古,我還記得當時工業產值最大的紡織業,是由公會理事長李占春先生來談。紡織業是最富保護思想的一個行業,對自由化深懷戒心,提了不少問題詰問尹先生,均經其不厭其詳地予以解答。李占春先生那高大的體型和爽朗的談吐,我至今印象猶存。非常可惜地,那些紀錄資料現在均已散失。

以現代化為理想

在整個經濟行政體系中,集外匯、貿易大權的外貿會,是一個炙手可熱的權力機構,因為這個機構把中央銀行主管的外匯調度權和經濟部主管的貿易管制權,以及財政部主管的軍政機關外匯預算權,都集中由其行使,所有工商活動幾乎都受它的節制。那時外貿會的官員幾乎被工商界奉為神明,也不免發生權力太大的種種弊端。

仲容先生出長外貿會時,於立法院提出外貿會組織條例,他在說明立法旨趣時,特別表示,在他心目中有一個目標,就是要逐步從制度上調整,減少行政干預的程度,最後達到撤銷外貿會的理想。

他也曾和我們這些部屬閒聊說,希望有一天,國人可以拿台幣到銀行隨時兌換外幣,有如歐美經濟先進國家一樣,那就表示我們的經濟程度,已踏入現代化的境界。

依我個人的體會,他心中是有這樣一個日程表在默默中推動。可惜,不久之後,他就住進醫院,終至不起,不能及身看到理想的實現。而這個理想竟延遲了七年,民國五十八年外貿會才結束,將外匯業務還給中央銀行,貿易業務還給經濟部,而大幅度的實施外匯貿易自由化更是十餘年以後的事。

我常常想,如果尹先生不那麼早去世,自由化的腳步可能要快一些;說不定在政治喧嚷局面出現之前,我們已先一步進入現代化經濟之林。

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