一、前言
近數年來，我讀過不少關於台灣經濟發展經驗的研究和討論(中文的和英文的)，我發現這些研究和討論在表現形式上雖然有所不同，但其主要觀點卻沒有什麼差別－－即強調正面的教訓者多，指陳反面的教訓者少。至於官方的報導，其內容自然更不用追究了。依我個人四十年來對台灣經濟發展歷程的觀察，我覺得所有這些關於台灣經濟發展經驗的研究和討論，或多或少都有誤導讀者之嫌。我個人認為，台灣經濟發展經驗並不完全是那麼一回事。我在這裡並不是故意唱反調，而是希望忠實地呈現台灣經濟發展經驗的本來面目。
我想我在這裡不必過分強調，本文正如我以前寫過的經濟評論一樣，完全是我個人以超然的態度撰寫而成，因此文責由我個人自負，與我有任何淵源的學術機構完全無涉。
二、台灣經濟發展的開端
一九五０年代，台灣雖然是一個貧窮落後地區；但是一九四九～五三年間完成的土地改革，頓使農業生產力顯著提高。結果一方面農產品及農產加工品出口增加，因而主要進口品所需的外匯供應得以改善，同時農業部門對非農業部門的購買力亦隨之提高，因而非農業部門的產品銷路亦較寬暢；另一方面，糧食供應充足，尤有助於物價上漲壓力的緩和與工資的穩定，不但裨益民生，而且有利於非農業部門的發展。
除此之外，土地改革還有一個重要效果，為使以前的佃農成為自耕農，當局決定以大地主被迫出售給政府的土地和大部分公地轉售給佃農，由他們分十年償還；而以當時正在經營中的四大公營企業的股權立即償還放棄地權的大地主，終於使他們組織起來，成為四家新民營企業，後來事實證明，這四家民營企業較之原來四家公營企業的效率高很多。
追本溯源，一九五０年代初期的土地改革，應該算是台灣經濟發展的開端。因為這樣一開始便走上了正路，漸漸把台灣經濟搞活了。
三、進口代替政策及其困難
但是台灣地狹人稠，專靠發展農業及農產品加工業，絕不可能對迅速增加的待業人口提供就業的機會；而日治時代殘存的和經過重組的公營企業，也不能寄予不切實際的希望。
一九五０年代為台灣賺取一半以上出口外匯的台灣糖業公司，在快速遞減的國際比較利益壓力之下，亦漸難以為繼。至於其他公營企業(除獨占性的電力、菸酒等業以外)，亦因體制上的困難未能克服，以致欲振乏力。相形之下，少數民營企業的表現更顯得出類拔萃。
為減少迫切需要的肥料、衣著及其他民生用品的進口(並希望將來有一天有出口的能力)，政府當局乃決定利用本地現存企業出口所賺得的外匯，並配合美國的經濟援助，大力扶持生產這些產品的企業，而將重心特別放在民營企業上面。
為著保證公民營企業的內銷市場不受外來競爭的侵蝕，除對其提供各種優惠待遇以外，並高築關稅壁壘，同時以各種不同的非關稅方式限制外國貨品進口，這就是一九五０年代採取的進口代替政策。
但是進口代替政策引起了許多不易克服的困難。可供企業進口生產設備及原材料的有限外匯，和不引起通貨膨脹的有限可貸資金，如何分配於許多值得扶持的企業？配匯匯率如何決定？貸款利率又如何決定？為解決這些問題，當局採取的辦法幾乎是個案審核；同時外匯分配採用普遍偏高的複式匯率，資金分配則採用普遍偏低的差別利率，由此可以看出，一九五０年代採取的外匯和金融管制－－尤其是外匯管制及與之相關的貿易管制，是一個多麼複雜的制度，其複雜的程度，在當時對台灣經濟發展很快就到達了「不但無益，而且有害」的地步。
四、第一階段經濟自由化－－局部外貿改革
在這樣的情況下，本地產業那裡談得上外匯和資金的有效運用？如何能培養與外國貨品競爭的能力？事實上，它們不但不能出口，而且面臨本地市場的嚴重滯銷，以致在一九五０年代後期生產設備閑置的程度駭人聽聞。
這個背景之下，原來已經逐漸調整的外匯貿易管制政策，在一九五八～六一年間逐一變而為大刀闊斧的改革。改革的結果，是複式匯率為單一匯率所取代，進口貨品按照類別申請的限制亦隨之取消；同時由於採用的單一匯率接近市場(黑市)匯率，以致多年來成為台灣出口障礙的台幣價值偏高現象亦不復存在。
由於進口申請的簡化和出口障礙的消除，本地產業才能挾低工資的比較優勢衝向國際市場，從而揭開了台灣經濟發展的序幕，這就是一九六０年代初期取代進口代替政策的出口導向政策。
五、經濟發展成功的關鍵
在我個人看來，一九六０年初期以後二十餘年台灣經濟快速發展，最主要的原因只有一個，這就是上述代表台灣第一階段經濟自由化的外貿改革；至於助因則有：(一)穩定的政冶社會環境；(二)穩健的預算控制；(三)經由教育普及和改進而不斷提升的人力品質；(四)純樸勤儉的社會風氣。
這一段話雖與一般關於台灣經濟發展政策的討論並不衝突，但是一般的討論卻予人另一個印象：即在台灣第一階段經濟自由化之後，政府當局更進一步推行經濟自由化政策，我不知道這個說法有何根據。就我個人瞭解，自第一階段經濟自由化以後，一九五０年代採行的其他反自由化措施在基本上並未改變。即就外貿改革而論，其後續任務並未完成；進出口結匯仍未取消，外匯匯率仍由中央銀行武斷訂定。(事實上，直到一九八六年以前大多數年份外匯匯率仍固定於美金一元對四十元台幣的比率，只有一九七０年代這個比率在五%之範圍內由央行調整。現在大家都知道，這個固定匯率多年來一直低估了台幣價值，因而對出口特別有利。事實上，這也就是一種隱形出口津貼。)
至於產業保護政策，在一九八０年代政府屈服於不可抗拒的國際壓力以前，也沒有什麼改變，甚至變本加厲，以遂行一波接一波的進口代替。例如一九五０年代即已開始實行的設廠限制，以後不但繼續實行，而且政府有關部門還進一步授權若干製造業公會，對其產製的同類貨品進口另加簽核。
不徹底的自由化
另一個更重要的實例，是素以「特權」聞名的公營企業，數十年來仍然屹立不搖。自一九六０年代以至一九八０年代，其投資毛額平均超過私人部門(包括民營製造業)投資毛額之半，但其生產的「增加價值」卻不能與私人部門相提並論，且其相對比重愈往後而愈降低。
就公民營製造業生產的「增加價值」比較，七０年代前者僅及後者一七%，至八０年代則尚不到一四%。政府聽任公營企業浪費如此龐大數量的生產資源，不知那些強調在台灣第一次經濟自由化之後，政府更進一步推行經濟自由化政策的人，如何能自圓其說？實際上，在高度保護政策之下，受特惠的民營企業亦不乏公營企業的類似情況。例如經過二十餘年保護與扶持的一家民營汽車業，在技術上現在幾乎倒退到完全裝配、代銷的地步。不知他們如何辯解？
我當然不否認，在台灣第一次經濟自由化後政府曾經引進了一些有助於鼓勵投資及擴張出口的措施。但是我個人堅信，如果在一九六０年代初期第一階段經濟自由化完成之後，政府當局即繼續進行外貿改革未竟之業－－逐步取消進出口結匯及任由外匯匯率決定於市場機能(中央銀行只在特殊情況之下進行適度干預)，同時按照一定的時間表取消一九五０年代遺留下來的一切反自由化措施－－例如分批改善公營企業的經營體制(轉移民營或改組為公營公司)、全面革新賦稅制度、機動降低關稅稅率、促進金融現代化、興建公共基本設施及規畫城鄉發展等等(對一個有能力的政府而言，這些工作都是不難辦到的)，則這些措施實在無關宏旨。而且全面自由開放的強大活力必能在不太長的期間使剩餘勞力充分吸收，因而使善於適應的本地產業由勞動密集型的結構蛻變為資本技術密集型的結構，而不待政府的指引。
六、八０年代經濟逆轉之因
不幸在第一階段經濟自由化之後，政府當局不但沒有進一步推行經濟自由化政策，而且除了引進一些無關宏旨的措施以外，上述其他重要政策仍然都是著眼於進口代替(甚至特權維護)，而與全面自由化政策背道而馳。結果非但受到特別庇護的公民營內銷產業不求長進，原本朝氣蓬勃的出口產業，在進可外銷謀取出口融資的優惠和台幣價值長期低迷的利益，退可內銷享受關稅及非關稅限制進口的保護，並可採取「以內銷補貼外銷」的國內外市場的搭配策略，以兼收輕而易得之利。在這個「揠苗助長」的大政策方針引導之下，出口產業(除少數例外)自然不易養成在國際市場上公平競爭的意識，因而不能隨時體察國際市場的動態，而進行必要的技術革新和產業升級。
我們在這裡要特別注意：儘管一九六０年代初期完成的第一階段經濟自由化摻雜了反自由化政策，但是由於這個階段經濟自由化究竟消除了五０年代台灣經濟發展的主要障礙－－偏高的複式外匯匯率和繁雜的按照類別審核貨品進口所產生的困擾，而把台灣經濟發展由原來的進口代替導向推到新方位的出口擴張導向；而後來繼續推行的反自由化政策，只不過是五０年代進口代替政策的延展。
所以，一九六０年代初期以後的經濟發展政策，與五０年代的經濟發展政策的主要差異，就是六０年代初期新引進的出口擴張導向。由此可知，這個新政策對台灣經濟發展的正面影響應該遠大於繼續進行的進口代替政策的負面影響。這就是為什麼自一九六０年代初期以後，台灣經濟發展能夠歷二十餘年而不衰的原因。
病象初現
然而時間久了，一九六０年代之初訂定的外匯匯率後來反而逐漸低估了台幣價值，而成為反自由化的出口隱形津貼，使台灣經濟發展的混合政策之中，反自由化政策的影響逐漸超過自由化政策的影響，以致自一九七０年代後期起 尤其是一九八０年代前期，貿易出超劇速增加。這個結果大家原以為將使台灣經濟更加繁榮，但是連同尚在進行的十大反衰退公共投資計畫一併計算，國內投資對GNP比率在一九七七～八一年間，仍僅能勉強維持包含第一次石油恐慌所引發的全球經濟衰退影響在內的一九七二～七六年國內投資比率。以後各年，這個比率大幅下降(見表)；GNP成長率高達一二．六%的一九八六年，投資比率反而下降至一九六二年以來的最低點一七．一%。
這些數字明白顯示，至少自一九八三～八六年起，台灣經濟已經病了，而且依我個人判斷，這個病還是疑難雜症－－這由台灣經濟外表虛肥(貿易出超以及主要由此累積的外匯存底不尋常的快速升高，同時地價狂飆使所有地主頓成暴富，以致造成缺乏實質的繁榮)、經濟病根正迅速蔓延擴散(國內產業投資意願繼續不斷衰退)可以看出。
在表面上，一九八０年代出現的台灣經濟病象，似乎是由於美國強施的「自由化、國際化(即第二階段台灣經濟自由化)的壓力。
但是如果我們仔細思考，就會瞭解：在上述自由化和反自由化的混合經濟發展政策漸由反自由化政策的影響主導時，縱然美國沒有對台灣強施「自由化、國際化」的壓力，在貿易繼續大幅出超和外匯存底不斷高速累積，而中央銀行仍舊維持固定不變的匯率和結匯制度的情況下，央行勢必不斷釋出「強力」貨幣，貨幣供給勢必不斷增加，最後必然導致洪流般的資金泛濫，而使一場摧毀性的通貨膨脹不可避免。結果二、三十年來經濟發展的成果必將在二、三年內隨風而逝，而且以後很可能再沒有重振的機會。
太遲也太猛
假如讀者完全領悟了上文的道理，就會同意：我們實在應該感謝美國在一九八０年代初期開始對台灣強施「自由化、國際化」的壓力。只可惜這個壓力來得還是太遲，而威力卻又過猛，以致一方面台灣市場仍然免不了為貿易出超和外匯存底快速累積而導致的資金泛濫，因而演成房地產和股票投機的金錢遊戲。
另一方面，威力過猛的「自由化、國際化」的壓力使技術原本落後的出口產業幾乎沒有緩衝調適的時間和空間，因而多數被迫也加入了金錢遊戲的行列。結果不但艱難創業的業主多數不務正業，一向純樸勤儉的企業幹員乃至基層員工也紛紛離開原來的工作崗位(或直接參加金錢遊戲，或從事於由金錢遊戲刺激成長而易獲暴利的相關服務行業)，以致辛苦撐持的企業反而受人力短缺、工資高漲和取得工業用地倍加困難之累。而且自此以後，社會風氣丕變，社會治安亦日益敗壞，甚至影響正在起步的民主政治發展。
七、挽救經濟逆轉的對策
在「自由化、國際化」的重大壓力下，隨著進口關稅的連續降低和非關稅障礙的不斷撤除，以及自一九八六年起台幣大幅升值，GNP年成長率至一九八八年後終於下降到七%上下，一九九０年僅及五%(一九七九～八二年的低成長主要導源於全球經濟衰退，似不宜並論)。
這幾年連續而穩定的中低度成長，有人認為是開發中國家演進到發展國家的自然過渡現象。這個論點隱含工業發展在技術上已經近於成熟的地步，同時第三類產業不但對工業能提供精緻的服務，而且對消費者也能提供高品質、多功能的便利。
然而我們在一九八０年代台灣經濟逆轉時所看到的情況，是一個正在衰敗的無力承受外來競爭的工業，且大多數業主又被資金泛濫沖昏了頭腦，而盲目參加不務正業的房地產和股票投機的金錢遊戲，同時金融、商業及消費服務等業也多以這個大賭場為中心而蓬勃發展。正是因為我認定這些都是一時的反常現象，所以我相信原來艱難創業的企業業主還有可能重新步入正途，並認為一九八０年代台灣經濟的逆轉還有挽救的希望。
實際上，早在一九八六年台幣被迫開始大幅升值時，我就預料台灣經濟不久即會出現衰退現象，並即思考應變之策。故自一九八七年四月起我在報刊上發表一系列的專論，倡議中央銀行由外匯存底中撥出專款，設立「中央發展外匯基金」，每年通過商業銀行貸出一百億美元予競爭借款的企業，專供其向國外購置新式機器設備及技術轉移之用。(由於我建議的操作方式，是「以量制價」，我預期當時每年貸出一百億美元的利率應該遠低於當時台幣借款的利率；如果考慮台幣可能繼續升值，則前一利率在實際上可能更低。)
我寫這些言論的目的，是要說服政府當局適時活用外匯存底，使當時正陷於困境的產業掀起波瀾壯闊的技術革命，打破否則可能進一步惡化的經濟危局。(關於「中央發展外匯基金」建議的詳細討論，請參閱拙著「台灣經濟策論(民國八十二年三月，三民書局出版)第三篇及第四篇中「一個長期參與台灣經濟發展政策討論者的感想」一文。)
不幸我的建議未被政府當局採納，而他們自己對其面臨的問題卻又束手無策，以致坐失時機(註一)。現今台灣經濟發展前景，在多年衰退陰影之下似乎更是撲朔迷離(註二)；政府當局更需要高度智慧和過人魄力，希望在國際公司競爭的大環境下，妥善利用台灣擁有的財富和人力資源，為台灣經濟創造一個新境界，不勝企予待之。
八、結語－－如何看待台灣經濟發展經驗
蘇東坡曾寫了一首膾炙人口的的「廬山」詩：
「橫看成嶺側成峰，遠近高低各不同；不識廬山真面目，只緣身在此山中。」
這首詩寓意深遠，我認為也適用於大家對台灣經濟發展經驗的觀察。可能正是因為我們身在台灣，反而對台灣經濟的其面目瞭解得不夠清楚。
這可從兩方面來看：從近處看、從低處看，台灣經濟發展經驗確實雄偉可觀。這解釋許多觀察家為什麼特別看重一九六０年代以至一九七０年代台灣經濟的高速成長，乃至一九八０年代以至一九九０年代初期間斷發生的高速和中速成長，對許多觀察家有那麼大的吸引力；甚至有許多人至今仍讚美一九八０年代台灣累積了世界上數一數二的龐大外匯存底。
政府的短視與低視
但若從遠處看、從高處看，台灣經濟成長的景觀固然有值得欣賞之處，但其中也預伏了一九八０年代台灣經濟發展成長逆轉的遠因；而在短短數年之間台灣竟累積了這樣龐大的外匯存底，正是經濟病徵的明證；尤其是，這樣龐大的外匯存底竟然只掀起象徵「發高燒」的金錢遊戲，而沒有被靈活運用，以挽救台灣經濟發展的逆勢，更顯出政府當局當時的「短」視與「低」視。
這又涉及政府關於經濟發展的決策問題，因此我想再回到這幾個問題講幾句話，作為本文的結束。政府在決策時，好像很重視「實用主義」，實用主義的具體表現，可引用以下一段話加以概括，即「在推動方向建立共識下，對無法發揮作用的政策，即予以放棄，對大部分產生效果的政策，則繼續維持下去。」老實說，我根本不知道這裡所指稱的某些政策之被決定「放棄」是因為「無法發揮作用」，而某些政策之所以「繼續維持」是因為「大部分產生效果」究竟是什麼意思。
照本文以上的討論，一九六０年代繼續實行的一九五０年代所有反自由化政策(包括一九六０年代之初未完成的外貿改革)，從近處看、從低處看，可以說都「發揮了作用」或「大部分都產生了效果」；但是從遠處看、從高處看，這些政策對台灣經濟發展部都產生不同程度的「反作用」或「反效果」 尤其是，這些政策後來竟拖累了一九六０年代之初，原來決策者著眼於長期經濟發展所進行的第一階段自由化政策(後來外匯匯率竟長期膠著於低估台幣價值的水準，而結匯制度亦長期保留)，而使之成為上述反自由化政策的「幫凶」，終於加速導致一九八０年代台灣經濟的逆轉和社會風氣的敗壞。
在這裡，我不禁想起早在四十年前撰寫的一篇專論「經濟較量與經濟政策(發表於一九五四年十月出刊的「自由中國之工業」，現已列為拙著「台灣經濟策論」的首篇)，其中提出了一個從遠處看、從高處看的台灣經濟發展政策的指導綱領。
實用主義不可信賴
現在看來，我的基本觀點還沒有改變。但這些觀點之中，只有一半關於外貿改革的建議接近政府當局在一九六０年代之初完成的第一階段經濟自由化「實驗」(註三)；其他的觀點則都被摒斥於考慮之外，而這些觀點主要都是與政府當局後來由「實驗」證明「大部分產生效果」而被「繼續推行」的反自由化政策針鋒相對的意見－－例如撤除關稅保護、取消外貿管制(包括廢除結匯制度及創造自由外匯市場)、整頓公營企業等。(由於當時政策重點的考慮，這些意見在原文中雖未充分發揮，但讀者應不難看出它們都是我同時提出的全面經濟自由化的重要環節。)由前文的檢討，即可知所謂「實用主義」是多麼不可信賴。
我衷心希望，由過去三十年來的實際經驗，現在的和以往的政府當局都學得謙虛一點，承認經過所謂「實驗」證明在一九六０～七０年代「大部分產生效果」的經濟發展政策，正是在一九八０年代使台灣經濟由高度發展驟趨衰敗的政策；而他們主觀排斥未經「實驗」的外匯貿易進一步自由化，撤除關稅保護及整頓公營企業等全面經濟自由化政策，可能正是台灣經濟穩定發展所需要的政策。
我知道不少國際知名的經濟學家十分欣賞台灣經濟發展經驗，尤其讚美政府當局所秉持的「實用主義」。因此我希望他們也能謙虛一點，在沒有充分掌握台灣的經濟問題以前，不要把架勢擺得太高，以免自己的學者形象反而受到損害。
(註一)：最使我感到驚訝的是，當台灣經濟出現這麼嚴重的問題時，國內經濟學家竟很少有人把這個問題提出來進行嚴肅的討論；至於我在報刊上發表的一系列專論，則完全沒有引起他們的回應－－支持或批評。倒是有一位我最欽佩的朋友後來打電話向我致歉，並解釋多年來困於疾病，未能撰文支持我的意見與建議。我接電話後，內心至為感動，希望他早復健康。
(註二)：就進出口統計分析，目前台灣經濟發展似乎是套在由日本大量進口半成本、而在台灣加工、然後經由香港向海峽彼岸大量出口的架構上。在產業投資意願仍無起色的情況下，居然還有人樂觀地指出，台灣經濟發展現在已進入技術導向的階段。不知這個論點有何實際根據？
(註三)：拙文「經濟較量與經濟政策」有幾處提到「偏低的差別匯率……」，是就美金一元兌台幣數而言(在一九五０～六０年代普遍習用)；而本文第六節所稱「偏高的複式外匯匯率」，則是就台幣一元兌美元數而言。為免混淆，特請讀者注意。
