(一)整體的觀察
憲政改革,不祇在求修憲以適應社會之變遷,更為國家開拓民主現代化的前途,實是當前朝野最為關切的重大課題。
促進憲政改革的健全推展,是全體國人的共同責任,知識分子尤其負有監督、批判的使命。執政黨即將於本月十四日舉行三中全會決定修憲方案,接著二屆國民大會將在二十日召開修憲會議,我們認為近來在憲政改革研修過程中所顯現的體制與權力之爭,業已使憲政改革的目標與要求,為之混淆扭曲,故必須澄清一些觀念,以免憲政改革走人歧途,民主政治隨之變質,因此要在此歷史發展的關鍵時刻,提出我們共同的看法,以激發國人的警惕與響應。
我們在基本上肯定現行憲法,它是依據現代憲法學理與民主政治,經當時朝野人士參酌政治現實經廣泛討論而制定。許多條款都集各國憲法之長,並且行之四十多年,有它的一定的國家基本法尊嚴與實效。現在要修憲,修的是拆除強人威權統治時期所加諸憲法的「違章建築」,回歸憲法保障人民權益的精神,修的是納入時代進步產生的新生事物。能達成這樣的要求,便無所謂修憲、制憲之爭,並可避免把憲法基礎拆毀,引發國家認同、憲政體制及政治權力爭執的嚴重危機。
我們認為,憲政改革的基本目的,在於鞏固國家結構,在國民認同的國家結構下實行民主憲政,使得政權與治權形成良好的互動與制衡關係。
我們必須強調,憲政改革是建設民主現代化中國的百年大計,是整體規劃的政治工程,應具有長治久安的前瞻性設計,不可祇看當前的時空,不可因當前政黨利益作判斷,不可因人廢事或因人制宜。憲法不可用來作政黨保持政權或爭奪政權的利器。
民主政治是政黨政治,政黨通過選舉爭取政治資源,政治結構中的政府可以經由這種民主程序而更換,但政治權力則應受民主政治的制度規範。政府的權力與人民的權益,以及政府與人民的相互關係,都應建在保障人民權益的法制基礎上,而不可使法制流為威權統治的工具。憲政改革要有效的回應民意,並使政府權力的行使充分表達民意。
我們深以當前憲政改革的體制與權力之爭為憂。泛政治化的情緒與政黨利益已使憲政改革對體制與權力的規範偏離了憲法的原義與精神,憲政改革在這種情況下缺乏一定的原則,也缺乏民主政治的妥協的積極意義,而成了搖擺不定的拼湊組合,使國民既不明瞭憲政改革的清晰目標,也懷疑憲政改革的修憲功能。
憲法是國家基本大法,也是立國的基礎,更是人民權益的直接與最終保障。憲政改革不能破壞憲法的原理,也不能成為政爭的護符。現代民主政治的潮流不可違逆,現實政治利益尤不可犧牲憲法的民主理念。
基於維護憲法的尊嚴與國家民主現代化的崇高目標,我們將分就修憲的各項體制與結構功能問題,提出我們的主張與批判,善盡知識分子憂時憂國的言責,並與國人共同促進民主憲政的實現。
(二)總統及國民大會的改制
近年來,執政黨主導修憲,去年的第一階段修憲,曾授權總統決定有關國家安全的大政方針。目前執政黨的修憲小組復完成第二階段修憲的初步結論,國民大會採用「委任直選」的方式選舉總統,一面使總統任免行政院院長,無需行政院院長之副署,另擴大國民大會的權力,可同意總統提名的司法院、考試院及監察院正副院長、大法官、考試委員及監察委員的人選。我們認為這樣的修憲規劃會造成整體國家與政府體制的混亂,影響我國民主政治的前途。我們心所謂危,不能不提出我們的一些質疑與看法:
一、我國憲法所規定的政府體制基本上為一種內閣制,既為內閣制,故我國的總統,只是統而不治,作為國家統合及永續的象徵,並由國民大會間接選舉產生。換句話說,我國憲法使總統與國民大會合組國家的結構,而與治而不統的政府結構截然劃分;如此,政府縱有更替,也不致影響國家結構的安定。在這樣的設計下,總統必須超然,不實際介入黨派及政爭。在另一面,國民大會的權力也只能限於選舉、罷免總統及有關國家結構的修憲與領土的變更,不得干預政府的治權。我們覺得憲法的設計,非常精當,實在無需變動。但根據執政黨所主導的修憲規劃,總統不再統而不治,而掌有決定國家安全大政方針及提名行政、司法、考試、監察等院有關人選之權,國民大會也不只是國家的結構,兼掌同意司法、考試及監察三院有關人選之權。這樣的規劃,將我國憲法劃分國家結構與政府結構的設計,破壞無遺,非常不利政治的民主與國家的安定。
二、執政黨修憲小組規劃總統由國民大會「委任直選」產生,這使得國民大會代表兼具委任代表(在選票上明列自己所支持的黨派總統候選人,當選後必得投選此人,否則即喪失代表的資格)及法定代表(當選後自由決定總統的補選與罷免,以及憲法的修改與同意權的行使)的雙重身份。選民如喜某一候選代表所支持的總統候選人,但不喜其作為法定的代表,在投票時無法得兼的情況下,就必得犧牲其一,結果即會造成對選民投票自由權的剝奪,而在另一面也必然會造成總統或是國民大會代表虛假的民意基礎。
三、在憲法的結構上,總統的選舉方法必須視政府的體制而定,否則即欠缺實質上的意義。我們縱觀世界各國的政府體制,凡是採取總統制的,大都皆由人民直選總統,原因在:具有實權的總統必須領導政黨,介入政爭,取決於民意的選舉。但採取內閣制的,除君主立憲的國家外,大都皆由人民間接選舉總統,如歐洲的德國、義大利、芬蘭,亞洲的印度、新加坡、土耳其、以色列等國皆是,原因在:作為國家統合象徵的總統,必須超出政黨與政爭之外,故由民意代表間接選舉較能物色適當人選。我國憲法既劃分國家結構與政府結構,而採內閣制,總統的選舉,如能按憲法的規定由國民大會代表行之,又有何不可與不當呢?如必欲改弦更張,由人民直選,如此,總統就不能超然於黨爭之外,而需介入實際政治,當選後,在大量民意的支持下,易與行政院爭權,使得憲法劃分國家結構與政府結構的精當設計,難以實現。在另一面,國民大會如不能選舉總統,主要的功能即失,恐只有廢除一途,這對我國憲政理論與結構皆是一場劇變。這樣的修憲等於制憲,必將引起政治上的大波動,我們認為如強而行之,決得不償失。
四、不料這兩天執政黨內部突然又發出公民直選總統的主張,一反長久以來多方強調的「委任直選」方式,不惜前後矛盾。如果真的作如此的改變,便無異自我否定現行憲政體制。這樣的改變,也會產生實際上的流弊,假如人民直選的總統屬於某一個政黨,而立法院所支持的行政院長屬於另外政黨,便會造成總統與行政院長的政爭,而無法化解,最後必導致政治的癱瘓。主張總統直選者所強調的理由之一是防止賄選,可是賄選問題是執法與提名方式的問題,怎可因技術上的問題而毀壞憲政制度?
五、國民大會如不改制擴權,所能定期行使的職權,只是六年一次的選舉總統,所以我們反對國民大會代表為有給職,更反對爭取已由憲法凍結的創制、複決兩權,以免損害政體結構的完整與運作。
民進黨主張總統直選的總統制,以作為獨立建國的藍圖,這是另一種政治價值,我們暫置不論。執政黨既然反對獨立建國及改變憲制,那就必須回歸中華民國憲法的基本理論與結構,切不可輕率地擴大總統與國民大會的權力或改變總統的選舉方法。
(三)政府體制的變革
我國憲法所規範的政府決策體制,主要由行政院與立法院所構成。行政院一方面為國家最高行政機關,掌有決定國家政策的大權,一方面則向立法院負責。總統在其間只是象徵國家統合的元首,雖地位超然而崇高,但無權干預決策的進行。因之,總統站在國家立場,代表政府所公布及發布的法律與命令,皆須行政院長或行政院長及有關部會首長的副署。這一副署制度實已明確地說明,政府決策的權、責,皆在行政院,而非在總統。這樣的決策體制,就是所謂的責任內閣制。但執政黨主導的第一階段修憲已賦與總統決定有關國家安全大政方針的實權。目前執政黨修憲小組擬進一步在第二階段修憲,削減行政院院長副署總統對其任免之權。這類的削權也可能及於總統對司法、考試及監察三院正副院長、大法官、考試委員及監察委員的提名。另修憲小組對行政與立法院之間的制衡關係,也作了某種方式的改制。我們感覺這些修訂不僅在實質上破壞了憲法所規範的決策體制,且對我國未來民主政治的進展造成非常不良的影響。我們的看法是:
一、第一屆國民大會所通過的憲法增修條文,賦與對國家安全大政方針的決策權,實際這一權力,在性質上,不過是以往動員戡亂時期臨時條款對總統特別授權的一種延續,此對憲法所設計的責任內閣制構成相當的破壞。
更可重視的是,動員戡亂時期臨時條款賦予總統的特權仍是臨時性的,若是照修憲小組的規劃,總統便擁有制度上的特權。總統具有實權後,就與行政院並列為雙首長制。但從權、責的觀念看,總統坐擁如此廣泛的權力,卻不需向立法院負責,而成為有權無責。反之,行政院長卻要向立法院提出有關政策執行的預算案,負有政治責任,而成為無權有責。兩者權、責的如此不相當,自然有害民主政治的實施,且易引發雙方的抗衡與摩擦,導致政局的動盪不安。
二、按修憲小組的規劃,總統對行政院院長的任免,無需行政院長的副署,這使得總統可相當程度地掌握行政院院長的人選與進退。縱然總統所提名的人選,須經立法院同意,受到某種牽制,但仍可藉免職權,加以影響。如總統對前述司法、考試、監察三院有關人選的提名,也無需行政院院長的副署,總統就可以完全掌握政府四院首長的人選。試想:總統一方面可決定國家安全的大政方針,而不負責;另一方面又可掌握政府四院首長的人選,並使行政院院長代為負責;我們對這樣位高權重的總統,將無任何有效的監督可言。因之,我們很擔憂如此的改制,將會鼓勵強人威權政治的出現。
三、修憲小組復規劃,行政院如不能接受立法院的決議案而移請覆議,此時如經立委總額過半數的維持原決議案,行政院院長得接受,或辭職,或報請總統解散立法院。這樣的規劃使行政院可解散立法院,而立法院則不能投不信任票推倒行政院,可說制而不衡,相當違背制衡的原則。至於在覆議時,立委以過半數維持原議,而行政院仍可接受,不需總辭,這真是置政治責任於何地?我們也甚不以為然。
根據以上的觀察,我們不能不指出:執政黨的政府決策體制所規劃的種種改制,皆不出擴充總統的權力的考慮,但制度上則缺乏有效的監督與制衡,我們實在無法贊同,我們要鄭重呼籲;執政黨如不能將憲法修訂得更符民主憲政的原則,在當前政治秩序已呈現散亂的情況下,應力求維護憲法結構的根本,回歸所規範的政治體制。
(四)監察院體制的更動
執政黨修憲小組擬將監察委員選舉方式從現行憲法第九十一條規定「由各省市議會、蒙古西藏地方議會及華僑團體選舉之」,修訂為「由總統提名,國民大會選舉之」。這一修訂不僅引起原有選舉權之各省市議會群起反對,社會一般輿論亦多持質疑態度。近年輿論對監察院的批評非常廣泛,從監察委員之言行延伸到監察院的職能與功過,甚至監察院制度的存廢。執政黨修憲小組面臨此一對監察制度的批評,逕行將監察院定位在「準司法機關」,並提出由總統提名,經國民大會同意任命的建議。我們對這種將監察改制,造成中央攬權,地方失勢,引發中央與地方權力無法平衡的安排,深感危疑震撼,差就我們對此一破壞憲政體制的修憲條文提出我們的看法。
一、我國監察制度設立的基本目標在維持中央與地方關係的良性互動,使中央與地方的權限都能相互照顧。換言之,此一制度的運作架構在使省市民眾對中央政治亦能切實掌握一些顧問機會和監察的權力,而中央更能隨時顧到地方民眾的意願與權利。這一設計將使我國中央與地方的權限維持均權制的理想付諸實現。
二、監察權原在我國傳統政治體制中即已存在,屬於御史的工作,其目的在糾彈百官的違法失職。在西方憲政體制中,監察院屬於國家議會中的一院,是故我國憲政體制中的監察制度實是與西方的議會制度相互結合。制憲會議在設計其職能時便明訂行使一般民主國家國會所掌管的同意權、彈劾權、糾舉權、審計權、糾正權、監視權與調查權。由於其為民意機關,憲法為保證監察委員能夠放膽行使其職權而無所畏懼,故在憲法一百零一條規定:監委的言論和表決在院外不負責任。又以第一百零二條規定:非監察院許可監委不受逮捕或拘禁。
修憲小組的規劃方案中,擬將監察院定位在「準司法機構」,監察委員為「準司法人員」,換言之,監察院不再是國會。這一認定使我們訝異萬分,我們不禁要問,設若監察院不再是國會,監察委員就不能享有那些保障國會議員的言論免責權,亦不能適用人身保障的規定。請問,那些大官惡吏誰敢去糾舉他們,誰又敢去彈劾他們。我們的國家雖已有了檢察官和其他的司法與警察人員,但他們只會拍蒼蠅,對那些權勢之虎,誰又敢去拔他們的毛呢?
三、在五五憲草中,原擬由國民大會選舉監察委員,現行憲法之所以改由省市議會選舉,其目的是將監察院視同一般民主國家的上議院,其作用在延伸省市議會的權力,使其及於中央政治,使省市議會及其選民得假手於他們的代理人監察委員,用同意權和糾彈權去督責中央公務員,用審計權去監視中央財政,用調查權和糾正權去監視中央政務。由於目前省市與中央同在台灣地區,前者的耳目能及於後者,這種政治安排的好處尚未顯著,他日國家統一之後,幅員遼闊,相距遙遠,省市議會在中央沒有代理人,自必喪失監察中央的功能。
四、執政黨修憲小組擬將監察委員改由「總統提名,國民大會選舉」,主要的目的是怕金權氾濫。其實這是人為的問題,也是執法的問題,與憲政的基本結構根本無關。我們的民主政治是以政黨政治的基礎,提名監委候選人的是政黨,只要政黨在提名時多注意品德與專業知識的標準,那又何必由總統提名?即使總統提名,仍會透過政黨的安排,功能完全一樣。同時由總統提名又如何能保證其一定為好的監察委員呢?我們必須指出,總統對監委選舉的提名,不僅不能防止金權氾濫,反而會導致總統權氾濫的嚴重危機。
因之我們誠懇地要求朝野兩黨的修憲代表,在對監察制度作審議時,應將這一制度的原理,憲政的功能,以及未來對憲政發展的影響從多方面來評估。我們嚴肅地主張,此一制度應以現有的憲法規定為基礎,依據當前憲政大環境,作一些技術面的調整。容或要作修正,亦應將目標放在強化監察的功能上。
(五)對兩黨修憲的期盼
自從第二屆國代產生之後,朝野兩黨所提出的修憲議題便成為社會輿論熱烈討論的焦點。國民黨既擁有絕大多數的議席,在修憲過程中當然可扮演主導駕馭的角色,而對憲改方案,儘量採取「一言堂」的策略,將民主社會中講求多元不同聲音的原則棄之腦後,置各方殷殷獻策的美意於不理。結果方案尚未正式推出,窒礙難行的聲音便不絕於耳。國民黨雖信誓旦旦向國人保證要在今年完成修憲的工作,但目前確實看不出國民黨能拿得出一份令國人滿意的成績單。
反觀民進黨雖在席次上居於少數,但一直打出總統直選的口號,認為這一訴求可與台灣民意相互結合,在聲勢上,打壓國民黨主張模糊不清的委任直選,而可以彌補在席次上不足的劣勢。民進黨是反對黨,在策略上與執政的國民黨大唱反調本不足為怪。但民進黨既已明白地表示,主張總統直選的目的,在打破與打散現有的憲政體制,進而創建與國民黨維繫的五權體制完全不同的總統制。更重要的是,他們可以快速地擷取權力,獨立建國。政黨爭取政權我們不反對,但這一策略是否能與當前追求民主的呼聲相互結合,則不能不令人質疑。
我們對朝野兩黨在修憲議題中各提出何種方案,不擬表示意見,然而身為知識分子,且與二千萬人民共處於一個我們熱愛的社會中,我們的民主理想、抱負與希望,我們的安全、福祉與未來,全賴民主的守護神與捍衛者的政黨來實踐。今天我們看到在這個政治舞台上,朝野兩個黨雖信誓旦旦地要為民主憲政奉獻,實際上他們的表現正如一場不折不扣的野台戲,不但上演的是劣質的戲碼,而演員竟在正戲尚未開鑼前即粗俗地揮拳舞棒,爭吵需索不停。老實說,我們對這般惡質發展的民主品味與憲政前途不禁感到萬分的厭惡與哀傷。
我們說朝野兩黨在修憲舞台上作劣質的演出,主要在兩黨對政治權力的追求表現得那樣的貪婪與飢渴。政治威權主義的臨時條款在經過四十年的歲月後,雖宣告廢止。國人正欣慰可以回歸憲政的真正時空,來享受一個沒有君臨天下的民主生活。但不料國民黨以修憲來擴充總統的實權,而民進黨則要建立總統制來表徵美國式的「帝王總統」。說實在的,五千年一脈傳承的「絕對權威」統治模式令我們極為憂慮,一個是廢棄了集權的臨時條款,而又在忙著炮製另一個永久條款;一個是急於打倒專制的威權主義,卻又不惜運用種種手段,以快速奪權。兩黨都在喊民主憲政,然而兩黨都汲汲為權力鑽營。
我們關切憲政革新,是因為我們需要一個自由開闊的民主生活與無拘無束的自由天地。我們擁護民主憲政,是期望政黨輪流負責執政,能為我們開創更美好的未來。在這樣一個關鍵的時刻,我們嚴肅地要求朝野兩個政黨,不要藉著憲政革新將社會弄得烏煙瘴氣,不要扛著民主大旗使既存的秩序解體;過去的民主生活素質已經令我們不滿,但不要將它弄得更壞,更低劣。我們要求朝野兩黨牢記,政黨引導修憲絕不是政黨爭奪權力。
(本文轉載自三月八日聯合報,由文崇一、朱雲漢、李亦園、何懷碩、呂亞力、易君博、胡佛、陶百川、徐佳士、韋政通、陳昭南、陳德禹、曹俊漢、黃光國、張玉法、楊國樞聯署發表)