在李登輝總統的就職演說中，揭櫫了一個民眾陌生的名詞「國土規畫」。今天水源短缺、地價飆高，甚至核四、六輕該建在那裡等諸般問題，都和這個陌生名詞息息相關。
「國土規畫是指導國家未來發展的大方向。」負責規畫台灣區域計畫的省住都局規畫處處長陳博雅，一針見血地點明國土規畫的不可或缺。
對於國土規畫的定義因人而異。前營建署綜合計畫組組長林子瑜指出，國土規畫就是國家空間發展的計畫，亦即不斷增加的人口在空間上要如何分布、資源怎麼配置；過去政府部門的各項規畫，也就遵循著這個定義製作。台大地理系教授張石角則以「地盡其利」的角度闡釋國土規畫，他認為國土規畫即資源最有效的利用，且兼具機能分化作用，以防一個地區負載所有金融、政治、文化等功能。
儘管定義不同，國土規畫的必要性卻不容存疑。中興大學都市計畫研究所辛晚教教授肯定，國家任何發展都受到國土規畫的影響，而國土規畫更能夠「保障公私發展和諧相容」。
只看到炒地皮
曾舉辦「民間國建會」、大聲疾呼重視國土規畫的國策中心執行長張瑞猛形容，國土規畫是均衡國家骨架的力量，好的規畫，足以解決日趨惡化的土地、經濟、環保等政治或社會衝突。
事實上，台灣並非沒有規畫。九十年前日本殖民時代，就在台灣做過都市計畫。政府遷台，在中央陸續推出區域計畫、台灣地區綜合開發計畫；地方上也做了各縣市綜合發展計畫。但正如大陸的一句俏皮話「規畫規畫，紙上畫畫，牆上掛掛」。這些事涉繁蕪的計畫，到最後只變成厚厚一冊研究報告。從事規畫二十餘年的一位政府官員不得不坦承，規畫的執行成果普遍不理想。
「這些年只看到炒地皮，沒看到有國土規畫。」張石角教授也語帶恢諧地打趣。
各部門間缺乏溝通共識，是規畫推展不開的關鍵點。台灣的國土規畫，多半由各部門計畫拼湊成形，不是從整體規畫出發。據資深規畫師林子瑜的經驗，各部門只會站在一個角度訂定計畫，較少總體宏觀視野，因此部門計畫多有相互排斥之處。
最顯著的例子是東北角以及嘉義海岸線。按內政部營建署規畫，應順其自然資源開發為景觀遊樂區；然而經濟部以促進工商成長為由，在這兩處分別設置核電廠與工業區，破壞當地的環境資源。
極力鼓吹資源保育的張石角嚴厲批評，各部門本位主義的規畫，將會抵消發展的成果。
首長態度是關鍵
自另一層次觀察，是因為少了國土規畫整體的大架構，相關部會只得各自考量對自己最有利的方案，使計畫間迭有矛盾。供應北、中兩部用水的翡翠、德基水庫四周原應畫為特定水源保護區，正因沒有國土規畫的思考，水庫邊開了馬路、果園、菜園，污染了水質，造成水庫優養化，使用的年限更大大縮減。
而執行不力更是國土規畫難以伸展的決定因素。一名省府規畫官員莫可奈何地抱怨，任何規畫到執行時必定會走樣；而且即使沒按照規畫做，執行單位也不須負責，因為很多計畫(例如台灣地區綜開計畫、縣市綜發計畫)並無法源做為懲處依據。
縣市首長的態度，亦左右了計畫的執行效果。按都市計畫專家的評估，由黨外執政的縣市較重視規畫，眾所公推綜合發展計畫做得最完善的宜蘭、高雄等縣，均由非國民黨人執政。此外，地方自治未落實也直接影響到縣市政府財政經費，對於動輒千萬、上億元的建設計畫，凡事仰賴中央補助的地方政府根本無力執行。
就組織層面而言，規畫機關位階過低(比發展部門還低一、兩級)，往往發生「你計畫你的，我做我的」指揮不動的窘境。
中央主管規畫的是內政部營建署，省為住都局；台北市的規畫部門是工務局都計處，高雄市更只是一個都計科。假若經濟部打算要開一處工業區，規畫單位根本無權過問。召開各部門協調會時，相關部會又多指派官小權輕的科員參加。營建署綜合計畫組組長郭年雄因此感慨，政府內缺少主控建設計畫的有力組織，導致各部門既不重視、更難認同規畫。
自規畫崗位退休的林子瑜分析，國土規畫幾乎牽涉到所有政府部門，規畫機關必須有很大權限才能統合各部門意見，否則國土規畫便難以成為政府一致的政策，結果各行其事，造成計畫的紊亂無序。
應由下面開始做
問題癥結總是出在計畫本身。參與多項規畫研究的張石角觀察政府的計畫，經常是問題而非目標導向，更不是從整體資源層面來規畫。各項計畫都是由下面部門湊出來，沒有總體目標的遠景規畫觀。
「規畫應該從上面想，由下面開始做。」張石角提起筆在紙上畫出規畫的層次架構。
一名資深規畫師表示，即使計畫是由上而下產生，在落實計畫時，執行單位也應該反映意見，供中央參考，但政府部門顯然也缺少這樣的回饋。
自從李總統強調國土規畫，他的好朋友日本規畫學者郭茂林來台實地規畫出「華麗島再生計畫」供總統參考後，國土規畫水漲船高，日益受到矚目。國家建設六年計畫就在這樣的背景下應運而生。
「國建六年就是國土規畫，」任職經建會主任秘書的劉玉山堅信不渝地斷定。日夜加班完成計畫草案的經建會都住處副處長夏正鐘直言不諱，國土規畫的精神完全收進國建六年內。
政府官員唇舌費盡的保證，並不能拭去民間的疑惑。規畫界屬領袖級人物的辛晚教研究，國建六年仍不脫混合各部門舊有計畫的模式，缺乏結構性考量。一位做過多項規畫的官員提出心得，建議規畫應從國土角度來衡量，釐清要達成的目標，各部門再根據總目標提計畫，而後決定那個計畫重要，判定執行的優先次序。「國建六年看不出那一個計畫比較重要，」這位官員皺著眉搖頭說。
建立兩張圖
台灣地區綜合開發計畫是根據日本列嶼改造計畫而來，現今的規畫主力生活圈，也是源於日本的構想，日本國土規畫的經驗可供參考。日本共進行了四次全國綜合開發計畫，規畫觀念從發展工商業，演進到各區域的均衡交流。為調和各部門資源使用的必然衝突，日本設有位階甚高的國土廳，統籌一切國家規畫事宜，避開各部門計畫衝突牴觸的弊端；而各地方政府在規畫時有很大的自主權限，不須事事倚賴中央，導致執行困難。
在規畫觀念逐漸播散的今天，取法國外成立位階較高的規畫部門，是規畫界一致的呼求。不久前有人倡議設置國土部或公共工程部，就是展現這樣的共識。
長時間鑽研台灣地質生態的張石角評析，要進行國土規畫的當務之急，就是要先確立一張「財產清單」，清查台灣究竟有多少土地資源，並徹底瞭解產業、生活及自然環境的使用現況，建立各區域的資源分布圖與現況使用圖，以這兩張圖做為國土規畫的基本資料。
根據這兩張圖，中央在規畫時，可以思考台灣在國際上要扮演什麼角色；地方則據圖決定其國內分工。國建六年也能循此架構，尋找最恰當的空間進行建設計畫；而核四、六輕等高污染性建設，就可決定該不該建，並在圖上找到該安放的區位。
「有了這兩張圖，有衝突就好解決。」張石角語氣堅定地說。
在美國修得都市計畫博士學位的張金鶚副教授進一步補充，建立國土資料是做好規畫的第一步。他同時指出要先做全國自然、人文及民眾意願的調查，再依照調查結果，擬定符合各地特色的計畫。
目前台灣並沒有張石角提到的那兩張圖，現有的土地、山紋，乃至於砂石等自然資源資料，還是日據時代遺留下來的；今天的都市規畫，也沿襲日本人樹立起來的架構(日本人共替台灣規畫了七十二個大小城市)。時猶未晚，內政部正全面清查資源，設立國土資訊系統(GIS)，預計在三年內完成基本圖，屆時對台灣的地理資源將有更深人的瞭解。
全盤規畫刻不容緩
規畫者也拿起筆，畫出未來國土規畫的藍圖。曾任營建署副署長的辛晚教提醒，未來規畫應以提升生活環境品質為重點；而且做國土規畫更不能只為這一代，還得將下一代列入考慮，然後畫出一些環境敏感區加以保護，並利用地方潛在資源做規畫，創造一個世代有利的生存環境。
張石角也有他的理想計畫。他將各區域畫出三個地帶，以山坡地做為緩衝區，保護區內嚴格限制使用，開發區內善盡地利，這樣自然環境才能與發展和諧並容。張石角同時要求，所有規畫都必須要讓民眾參與，才不會和現實產生差距。
正如省住都局規畫處陳博雅所說，國土規畫對一般人的生活並沒有枝節性的影響，但它卻能支配一個地方的發展方向，也能解決社會衝突，保證公私財產的公平分配。
「國土規畫永遠是解決問題最經濟的方法，」張石角反覆強調說。
累積三十餘年規畫經驗，林子瑜認為近年人口迅速集中大都會，生活素質愈形惡劣，國土規畫，尤其是都會區的規畫，更是一刻也緩不得地急迫。
如果還記得連雅堂台灣通史序裡歌頌的「美麗之洋，婆娑之島」，就請正視國土規畫，重新為台灣畫一張乾淨美麗的新地圖。
