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國土規畫-紙上畫畫,牆上掛掛?

文 / 蕭富元    
1991-05-15
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國土規畫-紙上畫畫,牆上掛掛?
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在李登輝總統的就職演說中,揭櫫了一個民眾陌生的名詞「國土規畫」。今天水源短缺、地價飆高,甚至核四、六輕該建在那裡等諸般問題,都和這個陌生名詞息息相關。

「國土規畫是指導國家未來發展的大方向。」負責規畫台灣區域計畫的省住都局規畫處處長陳博雅,一針見血地點明國土規畫的不可或缺。

對於國土規畫的定義因人而異。前營建署綜合計畫組組長林子瑜指出,國土規畫就是國家空間發展的計畫,亦即不斷增加的人口在空間上要如何分布、資源怎麼配置;過去政府部門的各項規畫,也就遵循著這個定義製作。台大地理系教授張石角則以「地盡其利」的角度闡釋國土規畫,他認為國土規畫即資源最有效的利用,且兼具機能分化作用,以防一個地區負載所有金融、政治、文化等功能。

儘管定義不同,國土規畫的必要性卻不容存疑。中興大學都市計畫研究所辛晚教教授肯定,國家任何發展都受到國土規畫的影響,而國土規畫更能夠「保障公私發展和諧相容」。

只看到炒地皮

曾舉辦「民間國建會」、大聲疾呼重視國土規畫的國策中心執行長張瑞猛形容,國土規畫是均衡國家骨架的力量,好的規畫,足以解決日趨惡化的土地、經濟、環保等政治或社會衝突。

事實上,台灣並非沒有規畫。九十年前日本殖民時代,就在台灣做過都市計畫。政府遷台,在中央陸續推出區域計畫、台灣地區綜合開發計畫;地方上也做了各縣市綜合發展計畫。但正如大陸的一句俏皮話「規畫規畫,紙上畫畫,牆上掛掛」。這些事涉繁蕪的計畫,到最後只變成厚厚一冊研究報告。從事規畫二十餘年的一位政府官員不得不坦承,規畫的執行成果普遍不理想。

「這些年只看到炒地皮,沒看到有國土規畫。」張石角教授也語帶恢諧地打趣。

各部門間缺乏溝通共識,是規畫推展不開的關鍵點。台灣的國土規畫,多半由各部門計畫拼湊成形,不是從整體規畫出發。據資深規畫師林子瑜的經驗,各部門只會站在一個角度訂定計畫,較少總體宏觀視野,因此部門計畫多有相互排斥之處。

最顯著的例子是東北角以及嘉義海岸線。按內政部營建署規畫,應順其自然資源開發為景觀遊樂區;然而經濟部以促進工商成長為由,在這兩處分別設置核電廠與工業區,破壞當地的環境資源。

極力鼓吹資源保育的張石角嚴厲批評,各部門本位主義的規畫,將會抵消發展的成果。

首長態度是關鍵

自另一層次觀察,是因為少了國土規畫整體的大架構,相關部會只得各自考量對自己最有利的方案,使計畫間迭有矛盾。供應北、中兩部用水的翡翠、德基水庫四周原應畫為特定水源保護區,正因沒有國土規畫的思考,水庫邊開了馬路、果園、菜園,污染了水質,造成水庫優養化,使用的年限更大大縮減。

而執行不力更是國土規畫難以伸展的決定因素。一名省府規畫官員莫可奈何地抱怨,任何規畫到執行時必定會走樣;而且即使沒按照規畫做,執行單位也不須負責,因為很多計畫(例如台灣地區綜開計畫、縣市綜發計畫)並無法源做為懲處依據。

縣市首長的態度,亦左右了計畫的執行效果。按都市計畫專家的評估,由黨外執政的縣市較重視規畫,眾所公推綜合發展計畫做得最完善的宜蘭、高雄等縣,均由非國民黨人執政。此外,地方自治未落實也直接影響到縣市政府財政經費,對於動輒千萬、上億元的建設計畫,凡事仰賴中央補助的地方政府根本無力執行。

就組織層面而言,規畫機關位階過低(比發展部門還低一、兩級),往往發生「你計畫你的,我做我的」指揮不動的窘境。

中央主管規畫的是內政部營建署,省為住都局;台北市的規畫部門是工務局都計處,高雄市更只是一個都計科。假若經濟部打算要開一處工業區,規畫單位根本無權過問。召開各部門協調會時,相關部會又多指派官小權輕的科員參加。營建署綜合計畫組組長郭年雄因此感慨,政府內缺少主控建設計畫的有力組織,導致各部門既不重視、更難認同規畫。

自規畫崗位退休的林子瑜分析,國土規畫幾乎牽涉到所有政府部門,規畫機關必須有很大權限才能統合各部門意見,否則國土規畫便難以成為政府一致的政策,結果各行其事,造成計畫的紊亂無序。

應由下面開始做

問題癥結總是出在計畫本身。參與多項規畫研究的張石角觀察政府的計畫,經常是問題而非目標導向,更不是從整體資源層面來規畫。各項計畫都是由下面部門湊出來,沒有總體目標的遠景規畫觀。

「規畫應該從上面想,由下面開始做。」張石角提起筆在紙上畫出規畫的層次架構。

一名資深規畫師表示,即使計畫是由上而下產生,在落實計畫時,執行單位也應該反映意見,供中央參考,但政府部門顯然也缺少這樣的回饋。

自從李總統強調國土規畫,他的好朋友日本規畫學者郭茂林來台實地規畫出「華麗島再生計畫」供總統參考後,國土規畫水漲船高,日益受到矚目。國家建設六年計畫就在這樣的背景下應運而生。

「國建六年就是國土規畫,」任職經建會主任秘書的劉玉山堅信不渝地斷定。日夜加班完成計畫草案的經建會都住處副處長夏正鐘直言不諱,國土規畫的精神完全收進國建六年內。

政府官員唇舌費盡的保證,並不能拭去民間的疑惑。規畫界屬領袖級人物的辛晚教研究,國建六年仍不脫混合各部門舊有計畫的模式,缺乏結構性考量。一位做過多項規畫的官員提出心得,建議規畫應從國土角度來衡量,釐清要達成的目標,各部門再根據總目標提計畫,而後決定那個計畫重要,判定執行的優先次序。「國建六年看不出那一個計畫比較重要,」這位官員皺著眉搖頭說。

建立兩張圖

台灣地區綜合開發計畫是根據日本列嶼改造計畫而來,現今的規畫主力生活圈,也是源於日本的構想,日本國土規畫的經驗可供參考。日本共進行了四次全國綜合開發計畫,規畫觀念從發展工商業,演進到各區域的均衡交流。為調和各部門資源使用的必然衝突,日本設有位階甚高的國土廳,統籌一切國家規畫事宜,避開各部門計畫衝突牴觸的弊端;而各地方政府在規畫時有很大的自主權限,不須事事倚賴中央,導致執行困難。

在規畫觀念逐漸播散的今天,取法國外成立位階較高的規畫部門,是規畫界一致的呼求。不久前有人倡議設置國土部或公共工程部,就是展現這樣的共識。

長時間鑽研台灣地質生態的張石角評析,要進行國土規畫的當務之急,就是要先確立一張「財產清單」,清查台灣究竟有多少土地資源,並徹底瞭解產業、生活及自然環境的使用現況,建立各區域的資源分布圖與現況使用圖,以這兩張圖做為國土規畫的基本資料。

根據這兩張圖,中央在規畫時,可以思考台灣在國際上要扮演什麼角色;地方則據圖決定其國內分工。國建六年也能循此架構,尋找最恰當的空間進行建設計畫;而核四、六輕等高污染性建設,就可決定該不該建,並在圖上找到該安放的區位。

「有了這兩張圖,有衝突就好解決。」張石角語氣堅定地說。

在美國修得都市計畫博士學位的張金鶚副教授進一步補充,建立國土資料是做好規畫的第一步。他同時指出要先做全國自然、人文及民眾意願的調查,再依照調查結果,擬定符合各地特色的計畫。

目前台灣並沒有張石角提到的那兩張圖,現有的土地、山紋,乃至於砂石等自然資源資料,還是日據時代遺留下來的;今天的都市規畫,也沿襲日本人樹立起來的架構(日本人共替台灣規畫了七十二個大小城市)。時猶未晚,內政部正全面清查資源,設立國土資訊系統(GIS),預計在三年內完成基本圖,屆時對台灣的地理資源將有更深人的瞭解。

全盤規畫刻不容緩

規畫者也拿起筆,畫出未來國土規畫的藍圖。曾任營建署副署長的辛晚教提醒,未來規畫應以提升生活環境品質為重點;而且做國土規畫更不能只為這一代,還得將下一代列入考慮,然後畫出一些環境敏感區加以保護,並利用地方潛在資源做規畫,創造一個世代有利的生存環境。

張石角也有他的理想計畫。他將各區域畫出三個地帶,以山坡地做為緩衝區,保護區內嚴格限制使用,開發區內善盡地利,這樣自然環境才能與發展和諧並容。張石角同時要求,所有規畫都必須要讓民眾參與,才不會和現實產生差距。

正如省住都局規畫處陳博雅所說,國土規畫對一般人的生活並沒有枝節性的影響,但它卻能支配一個地方的發展方向,也能解決社會衝突,保證公私財產的公平分配。

「國土規畫永遠是解決問題最經濟的方法,」張石角反覆強調說。

累積三十餘年規畫經驗,林子瑜認為近年人口迅速集中大都會,生活素質愈形惡劣,國土規畫,尤其是都會區的規畫,更是一刻也緩不得地急迫。

如果還記得連雅堂台灣通史序裡歌頌的「美麗之洋,婆娑之島」,就請正視國土規畫,重新為台灣畫一張乾淨美麗的新地圖。

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