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政府放地,人民更窮

文 / 李慧菊    
1996-12-15
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政府放地,人民更窮
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台南市一個初為人父的孫先生,對著未滿周歲的女娃兒說:「阿爸對你沒什麼期望,只要將來你能嫁個「田僑仔」就好了。」

對於孫爸爸的願望,可以有兩個看法,樂觀地說,政策面不斷釋出土地,他找女婿的對象,顯然增加許多;悲觀來看,他女兒最好長快一點,否則地主將地出售殆盡,嫁「田僑」的成功機率就變小了。

也許是投資不振和飛彈的雙重威脅下,政府允許廠商西向、鼓吹南進的豪情,一夕而為根留台灣的籲請。新內閣成立不久,總統更有「六個月拿出成績單、務必提振經濟的指示。而土地,就成為改善投資環境的重要環節;各部會紛紛就轄下職掌,或釋出土地,或放寬取地限制,或簡化土地取得、審核流程,儼然正進行一次無聲的國土再造(見表)。

在政府所有的釋地行動中,農地是重頭戲;在「農地釋出方案」中,估計可釋出十六萬公頃的農地轉為非農業用途(但並非上限)。目前全台灣人民密集使用的都市用地,也不過四十四萬公頃,「農釋」方案,等於為全體居民多提供了三六%的發展腹地,規模不可小覷。

行政院農業發展委員會企畫處處長黃欽榮承認,雖然農地釋出,也是為因應加入世界貿易組織(WTO)的衝擊,但其實「跟振興經濟的關連更大」。

然而,李登輝總統曾不只一次表示,目前土地(農地)釋出速度不夠快;因此除了土地供給擴大,行政部門更極力「團結一致」,加速土地取得、變更使用流程。

十一月中,工商建設研究會與政府各部門,在經建會召開一次座談會。會上,建研會提交一分二十九頁的「企業所面臨的土地問題及解決之道」,裡面洋洋灑灑列舉七項政策面、十六項執行面問題,希望政府解決。

與會的大小官員,更不斷解釋他們的努力;而經濟建設委員會主任委員江丙坤,更對建研會代表說:「有什麼問題,可以直接找我。」並針對某一開發個案,轉頭反問主管機關代表:「這個應該沒問題吧?」

「現在政府的想法就是,提供大量土地,地價也會因此壓低;所以,政府不但是要放地,而且是放出廉價的地,以刺激經濟。」政治大學地政學系教授李永展,如此分析政府在釋地作為背後的思考邏輯。

其實,政府這套邏輯,並非史無前例。多年前,日本幾乎控制台灣馬口鐵的供應,而統一企業有意投資,看中他們工廠旁的一塊台糖農地。政府視此為重大投資,於是在一九九三年訂定「國營事業提供土地出租及設定地上權辦法」,使台糖可以「依法辦事」。

就連最近通過的「促進產業升級條例」,也可規避區域計畫法的限制,政府可介入取地的過程,與地主以協議價格徵收土地,再給廠商做工、商投資。

「但是,為什麼工商界的權益可以高於地主呢?」一位經濟部官員認為,公權力介入取地過程,而非任由市場供需自由運作,反映政府在土地利用時的價值判斷。

由於土地是構成國家要素之一,土地使用政策的變化(尤其從農業部門移轉到非農部門),意味社會即將進行一場資源重分配。

從內政部地政司長張元旭的角度看,農地釋出是「地盡其利」必然趨勢。目前農業僅能提供二%的國內生產毛額,卻占去全台近三分之一的可用土地,工商用地比例明顯偏低;更何況過去政府對農地管得太僵硬,的確需要鬆綁。他補充,「但這並不意味絕對放任,因為政府必須顧慮社會正義,做到地利共享,否則不但收不到釋地的功效,反而成為社會情緒激化、動盪的來源。」

的確,土地的有無,已是台灣社會財富大小的重要指標。甚至有人為抗爭土地被徵收,畫為斗六擴大工業區的道路用地,不惜喝農藥。查一查反映貧富差距的指標,就不難理解這種「有土斯有財」的情緒。根據主計處針對每戶所得的統計,一九六0、七0年代,台灣經濟經常維持兩位數的成長率時,社會上每戶所得前二0%,與最後二0%的差距,大約在四倍上下;但到了一九八0年代末期,雖然經濟成長已放緩,但由於土地價格飆過一次,每戶所得的差距倍數,反而跳升到五倍左右,可見「土地」拉開貧富差距的影響力(見圖)。

土地釋出對貧富差距的作用,也許是「遠慮」,但即使在眼前,這個政策就存在著一些迷思和弔詭。

土地與經濟,誰因誰果?

車行過新竹香山,沿省道旁可見一些廠房並排著,但工廠後,只見一片荒蕪,其實那片雜草地,也都是都市計畫編定的工業區用地,只是從未開發過。

類似的情況,到處可見。內政部曾在民國八十二年度起,動員全省所有的地政人手,花兩年時間,調查國土利用現況,結果發現,已編定為工業區的用地,只開發了一半。

即使「農釋」方案出爐,一年多來民間企業總共也只提出五千六百多公頃的申請(已審查通過的面積近一半),需求量不如預期。農委會的黃欽榮認為,主要原因是不景氣,「沒有訂單,你給他地,他也不見得要。」

許多學者和官員都同意,對工商界而言,土地的量不是問題,關鍵在於區位和價格。在這方面,政策的導向,又引著社會走人另一個迷宮。

從加工出口區、工業區、科學、科技園區、航太工業區、亞太營運中心,長期以來,政府都積極主動開發工商用地,引導產業發展。根據經濟部「工業區開發與管理」的報告,目前政府正進行十二處工業區的開發,可造出近兩萬公頃的工業用地,這個數量,是台大建築與城鄉所預估未來十年總需求的四倍,是管理科學學會估計量的兩倍。由於工業用地已多所閒置,新的供給卻源源不斷,是否因而造成既有工業用地,更加乏人問津,造成更大浪費,是個大問號。

理論上而言,新工業區的售價應比舊區貴,但事實卻又相反。政府開發的工業區大部分只售不租,(科學園區除外),且依低過市價的成本價出售,但只「便宜」到第一手購買者,等到第一手要轉給第二手時,地價早已與市價對齊,政府降低生產成本的美意,效力因此只限一次。

經濟部一位主管回憶,一九八六年,政府標售五股工業區時,竟有五萬人申請,抽籤儀式真像開獎。當年政府一坪賣一萬多,中籤者可以四萬多的價格立刻轉手,如今,五股工業區地價已漲到十餘萬一坪。

相反地,以經濟部現正開發的台南安南科技園區為例,即使此區因土質鬆軟,開發成本高,但售價一坪也不過四萬多,比五股舊工業區還便宜一半有剩。

這使得台灣土地利用,(起碼在工業區),走向一個惡性循環。舊的工業區或許因區位失利、價格貴了,即使有空位,企業也不去,造成土地閒置、浪費;但另一方面,工商界心理、言談間,又期望政府陸續放出或開發出成本較低的地。但因為台灣現有「最便宜」的地,是海邊「無人地帶」,在這些地質、生態敏感的地區開發,自然引起保育團體抗爭,又造成社會的對立。

然而,更大的迷思,是中國時報九月分一篇名為「大量釋出土地充裕工商用地的利基與風險」的社論指出的,「長遠看,無論土地面積、價格,台灣都不可能比大陸和東南亞許多國家優越。」因此,政府釋出便宜用地,企圖留住「出走」的腳步,效果恐怕只是短暫的。

「不論那些人為什麼不肯根留台灣,起碼我們已經盡力了。」台糖副總經理劉慶陽說。四、五十年來,台糖一直陪著政府,走過一條「放地」的路,從公地放領、三七五減租、配合義務教育改蔗田為學校,加工出口區、工業區,重大交通工程,到現在的振興經濟方案,均見台糖的足跡。但劉慶陽也只能說,該做的他們都做了,至於這一波釋地,對經濟有多大效益,就不是他所能想的了。

地怎麼用?地利誰享?

儘管目前土地相關法令被工商界形容為「多如牛毛」,儘管許多部會都有權動到地,但台灣一直沒有類似日本國土廳這樣最高的國土主管,也沒有一套管理土地的、根本大法。

在轉型到世紀末的今天,經建會終於草擬「國土綜合開發計畫」,行政院將依此計畫,訂定「國土綜合開發計畫法」,做為國土運用策略的依據。

這個可能在六、七年後才能落實的遠景,開宗明義明列未來國土利用以生態優先;至於土地利用上,最大的特色是放棄中央管制型的經營形態,改採較開放的模式,將國土只畫為「可開發區」、「限制開墾區」兩大部分;放手讓民間主動提開發案,政府再以開發許可制來審核。

大部分跟經建會開過會的地政學者,都認同這個大方向;但對過去土地利用造成的弊病,就不知應該如何收拾。

阿里山山腳種檳榔、山腰滿布茶園,山頂種山葵。耕作者為「終於找到可以賺大錢的作物」慶幸,「竊占國有林地、水土保持」,都不在他們心上。

新莊省道近高速公路一帶,KTV林立,全是非法轉用農地。

苗栗關西的保富高爾夫球場,竊占七、八千坪國土罪成立,罰金新台幣兩千五百元整。

這些現象反映,再好的土地利用政策,如果沒有公權力貫徹,依然如鏡花水月,不切實際。

一直強調「所有土地問題都是政治問題」的台大地理系教授張石角表示,台灣三十多萬公頃的良田(即特定農業區)也在「農釋」範圍之中,而「國土綜開計畫」裡,為避免抗爭、管理等問題,良田並末畫入「限制開發區」。他擔心,如果公權力不堅持,在良田附近開了大馬路,區位改變之後,良田遲早承受極大的開發壓力;因而破壞掉完整的農業生產體系,「那農業就完蛋了。」

一如張石角所言,這的確牽涉到政治問題,尤其是土地利用執行層面,跟地方政治生態息息相關。最起碼,許多檢查、拆除違建的工作,是由地方負責。

「台灣現有的區域計畫法,雖有法源,但屬指導性質,並無強制性;而縣市綜合發展計畫,雖無法源,地方卻做得如火如荼。」政大的李永展道出台灣土地利用的一大怪異現象。 簡單地說,地方用地的權極大,由台南市長施治明被控、前台中市長林柏榕一審被判刑、張子源被控,到桃園縣長劉邦友被殺,都傳聞與土地利益脫不了干係。民間一句順口溜「選舉靠錢,錢靠都計,都計靠選舉」,大概是這個生態的最佳寫照。

上個月,立法院初審通過都市計畫法修正草案,新法將廢除中央對都市計晝的審查權。法令若三讀通過,地方對土地的主宰能力,無疑如虎添翼。

曾替林柏榕辯護的眾城國際法律事務所律師高思大,整個了解市地重畫過程、經歷法庭辯論後,有感而發地總結,地方和中央的權責非常模糊,一個重畫案上上下下蓋了一百多個章,等到出事,從省到中央,都可以推說不清楚。

而對於土地的處置,地方的權的確也有過大的嫌疑,尤其全集中在首長身上。以林柏榕為例,他既是行政首長,有權有責規畫重畫區,又是台中市都市計畫委員會主委,還兼重畫委員會主委,「球員兼裁判」,角色扮演不清,是非自易糾纏。

事實上,中央也看出這中間隱藏了「地利不共享」的社會公平正義問題。所有人都同意社會進步的果實,不能集中於少數「不勞而獲」的地主身上。但問題是,現行的地價稅率偏低,由地方政府核定的公告現值(徵收增值稅的依據)又長期低於市值好幾成(台北市是全省最接近的,但公告現值也僅及市值七、八成)。雙重稅制的扭曲,使得政府收不到「地利」,也使得一心想改變規則,建議開徵房地產交易所得稅的前財政部長王建瑄下台。

正如地政司長張元旭指出,台灣增值稅率表面上很高(四0到六0%),但由於公告現值偏離市值,所以其實收不到什麼稅;更有甚者,土地其實在變更使用時,就已產生極大利益(例如山

坡地改為丙種建築用地、農地轉為工、商用地),但過去政府也課不到稅。

所以從一九九三年起,政府規定新的開發案必須回饋,繳出相當總開發面積三分之一的土地做綠帶或公共設施,目的也就在達成「地利共享」。但到最近(一九九六),終因地主、開發業者抗爭,加上捐出來的地管理不易等理由,改變方法,由交代金,取代捐地;而代金的計算基礎,是公告現值,而非市值,等於又替開發者省了不少成本,公平正義也打了折。

遷就現實,可能才是「國土綜開計畫」外的真實作為。從高爾夫球場大赦,到違規寺廟補辦登記,到良田不列限制開發區、捐地政交代金等措施,均是如此。近來,發聲分貝極高的省長宋楚瑜,眼見徵收土地困難,阻礙重大工程推進,拖慢經濟復甦腳步,甚至建議,向民間徵收土地時,放棄依公告地價加四、五成的方式,改用市值。

這等於地主納稅用低標準;卻要用全體納稅人的錢補貼,用高標準買他的地,中間的差距,是國父「地利共享」的迷惘。這使得一個棄學術從商的建設公司總經理感慨,一個社會能不能進步,就看它的制度是鼓勵努力的人,還是不勞而獲的人;而日前台灣的土地政策、稅制、政治生態,都等於「懲罰」努力工作者。他引用美國學者亨利喬治所著「進步與貧窮」一書說,到最後,努力使社會進步的人,相對地,反而變得更貧窮。

國民黨在一九四九年失去了大陸,檢討下來,土地是個關鍵。於是在台實行土地政革,也因此範例享譽國際。但依目前,政府陷入「提振景氣靠放地」的迷思中,多少反映土地改革其是「革命尚未成功,同志仍須努力」。

房價還能再飆嗎?

幾個月台北市公開標售內湖第六期重畫區內的土地,結果得標價均高出底價,顯然即使在景氣低迷時期,都市土地依然誘人。其中,僅有的一塊住宅標售地,更以每坪三十餘萬的價格賣出,充分反映台北市寸土寸金的身價。

但整體而言,業界認為目前的地價、房價是在「保值期」,聞不出可以「飛」起來的味道。

從需求面看,經濟成長率頻頻往下修正(九六年第三季實際表現僅五.六%,比預期少了近0.五個百分點)、失業率站在十年來的高峰不墜(十月單月三%),景氣指標一直在黃綠燈之間閃爍,在在表明消費面沒有擴張的條件。

相對地,房屋供給卻依然綿綿不絕。根據統計,全省餘屋計九十萬,但市場上在台北、台中、高雄三大都會區仍推案連連。太平洋房屋總經理章啟光指出,政府全面實施容積率的政策,雖然是「只聞樓梯響」,但業者仍然擔心可建築面積因而縮水,所以不斷搶建,尤以台北縣為烈,連太平洋也不能「免俗」。

更有業者指出,此次政府釋出的地,交通條件好的都市邊緣農地,比例並不高,對於房地產的刺激,目前仍是曖昧不明。

短期而言,台灣房地產的悶局,只有期待不可測的外力來打破。

香港在九七前,股市漲到一萬三,房地產一年可漲兩、三成,紅色資本(大陸資金)助益匪淺,一方面是大陸市場帶動香港進出口、金融及消費的熱氣,二方面更是投資(機)資金的匯入。

太平洋的章啟光也認為,如果兩岸之間的經貿、人員往來,能更開放,台灣房地產才有可能翻身。他估算:如果台灣開放大陸投資的話,「大陸那麼多企業,如果可以來台設辦事處,那麼辦公室需求不就大了嗎?這些人總要住下來,那麼住宅市場不是也可以好起來嗎?」

儘管房價漲得快、跌得慢,但對房價仰之彌高的少年仔來說,房價可能繼續停滯的消息,起碼不是件太壞的事。

(李慧菊)

本文出自 1997 / 01 月號

第127期遠見雜誌

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