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執政黨避免自己獨大,讓議政聲音多元

新加坡推動政治改革
文 / 郭振羽    
2009-08-01
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執政黨避免自己獨大,讓議政聲音多元
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先是新加坡總統納丹5月18日為國會新會期主持開幕,發表施政方針演說,談到政經變革大計,提及「新加坡的政治制度並非一成不變,必須不斷更新,為順應世界和社會的改變而演變」。幾天之後,國務資政吳作棟也公開透露,總理李顯龍即將提出政治改革的建議。

有了兩位領導人的預告,大家對5月27日李顯龍在國會新會期的政策發言,可說是七分期待、三分疑慮,不知道葫蘆裡賣的是甚麼藥。

沒想到李顯龍提出國會議員選舉制度的幾項大改革:一是「非選區議員」,人數由六人增加到九人;二是確定「官委議員」人數保持九名;三是「單選區」數目由8區增加到至少12區。

這幾項選舉辦法,都是新加坡因應特殊國情的創新措施,外地人不容易瞭解。此次政改之所以引人注目,簡單說,是執政黨主動動議,以保障國會之中非執政黨的議員人數,不少於1∕5。

制度承襲英國,易變一黨獨大

新加坡承續英國國會民主制,全國分多個選區,一人一票,選出代表選區的國會議員。在大選中贏得半數以上議席的政黨,成為執政黨。其黨魁成為總理,負責組閣。

新加坡自從1965年度獨立以來,歷經11次大選。李光耀領導的人民行動黨,始終占絕大多數議席,成了一黨獨大的局面。其中有幾次大選,行動黨囊括所有席次,結果在國會辯論中,竟然聽不到一點反對黨的聲音,儘管在大選中,反對黨候選人所得選票經常達30%左右。

得到30%選票的反對黨,在國會議堂中竟然沒有聲音,雖然是公平選舉的結果,究竟難稱合理。為了對應一黨獨大的尷尬局面,執政黨主導的國會在1984年通過「非選區議員」(NCMP,non-constituency MP)辦法,規定在反對黨當選議員人數不足六人的情況下,國會得任命得票率最高的反對黨落選人為NCMP。

通過官委議員法,國會更多元

李顯龍總理此次的政改建議,將非選區議員的人數增加到九位。換言之,在下次的大選中,會有九名反對黨候選人(在全國84議席中,約占10%),或因為贏得多數票當選國會議員,或因為高得票率被任命為「非選區議員」,進入國會廟堂論政國事。

執政黨和反對黨的對立,固然是議會政治的常態,但是社會所關心的議題,有些是超越政黨政治的。

為了讓國會中有更多元的聲音,新加坡國會在1990年,又通過了「官委議員」(NMP,nominated MP)辦法,由國會任命非政黨人士,以官委議員身分進入國會。官委議員由公眾或團體提名,經由國會議長主持的遴選委員會審議,通過之後由總理任命。

一般而言,官委議員多為社會知名人士,代表不同公眾領域(如兒童、婦女、殘障、環保、藝術等)。依規定,人數可達九位,因此,國會之中,又有10%的議員,以非政黨的身分,參加國會議事。

集選區制度,保障少數民族

至於「單選區」和「集選區」的劃分,也是新加坡特殊國情下的創舉。原來新加坡繼承英國議會制度,採小選區(亦即單選區)制,每一選區選出一名議員。由於新加坡人口超過3∕4為華人,每一個選區也以華人為絕大多數。在一人一票制度下,一個非華裔的候選人,不論多優秀,不論是否由執政黨提名,可能都沒有辦法和一個華商候選人競爭。有在這種人口結構之下,國會有一天或將成為清一色華商議員的局面,這當然是極不合理,也極為危險的狀況。

為了保證國會中會有適當比例的少數民族(馬來和印度裔)國會議員,新加坡於1988年修改選舉制度,將全國若干單選區合併成為「集選區」,每區選出三到六名議員。依規定候選人須集體登記參選,而其中必須包括至少一名少數民族候選人。選民投票選出候選團隊,如此即可確定會有少數民族候選人進入國會。

依原有規定,除集選區外,每一次大選仍然要保留至少八個單選區,讓若干候選人可以在單選區中,以一對一單打方式,競選議席。當今的兩名反對黨議員,都是在單選區擊敗行動黨候選人而進入國會。

集選區制度,確實有保障少數民族名額的效果,在最初幾次大選中,通常每區選出三名候選人(包括一名少數民族候選人),一般大眾還可以接受。

不過,在最近幾次大選中,執政黨卻多次推出由五人或六人組成的集選區,由重量級的候選人,如李光耀、吳作棟、李顯龍等,以母雞帶小雞方式,帶領一批新人參加競選。

制度不正義,執政黨不選而勝

在此情況下,反對黨實在難以召集足夠有份量的人選參加競選。因之,常不得不放棄提名,讓執政黨的候選人在提名日,即「不選而勝」(英文稱walk over);這一區的選民,也就失去了一次以神聖的一票,表達民意的機會。

如此的制度,表面上雖說公平,實際上讓執政黨占盡優勢,可以很方便的推出新舊候選人,繼續以國會多數穩定執政。

公正的制度,在人民眼中,卻未必是正義的。由於幾次大選都有多個集選區由於反對黨無法提出候選人,而讓執政黨不選而勝,有大批選民完全被剝削投票的權利。

以2001年大選為例,當時84國會席次中,在提名日當天,竟然有55個席次walk over。

換言之,就在提名日,人民行動黨就獲得超過半數議席,肯定繼續執政。不但如此,還有大批年輕選民,雖然歷經多次大選,竟然從來沒有機會行使投票權。

在這種情況下,新一代的年輕人,難免對社會和政府產生疏離感,普遍呈現政治冷感,只要有機會,常以「抗議票」的方式,表達對執政黨的不滿。至於以極端或憤世態度,在新媒體提供的平台上,大鳴大放者也不在少數。

數十年來一黨獨大,穩定執政的優勢,讓人民行動黨可以全力推動政經發展,在40年內,將新加坡打造成為一個「第一世界」的國家。但同時,新加坡的成功模式,卻也造成社會疏離,政治冷感的後果。新一代新加坡人追求多元,爭取開放的強烈願望,執政黨不但理解,而且必須對應疏解。

李顯龍在這次政改中,將單選區的數目由8個增加到至少12個,相對減少了集選區席次,也增加了反對候選人和行動黨一對一單打的機會。又藉由非選區議員和官委議員的機制,保障國會中20%非執政黨議員席次,讓國會裡可以聽到更多元的聲音。

這些新措施,無非都是要讓更多不同背景和不同意見,有機會在國會廟堂之中提出,公開辯論。

至於當政的人民行動黨,只要將非執政黨議員席次,維持在20%的上限,對政權的穩定和政策的施行,都不會有太大的影響。

依憲法規定,新加坡須在2011年以前舉行大選。此次選舉制度的改革,實際上改變了下一次大選的遊戲規則。如此政改,是否對反對黨有利,論者看法不一。

以常情判斷,由於單選區增加,非選區議員名額提高,進入國會門檻相對降低(有人譏之為開了後門),反對黨應該可以爭取到更多優秀人士參選。同時,有更多的執政黨候選人,需要在單選區面對反對黨對手,單打獨鬥,也磨練他們在基層的實戰經驗。

下一屆的大選,不但是更有看頭,未來的國會辯論,應該也會更多彩多姿的。(作者為新加坡南洋理工大學黃金輝傳播與信息學院院士)

本文出自 2009 / 08 月號

文創航向新藍海

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