民國四十六年底、四十七年的時候,先總統蔣公指定陳誠副總統召集一個小組,討論台幣對美元的匯率問題,到底用多元匯率還是單一匯率,當時有兩派意見。
到了四十七年初時,決定揀單一匯率,否則無法使經濟進一步發展。因為內銷為主的工業很快會過剩,當時企業界大都有趕公車的心理--沒上車的叫人擠一擠,上了車的就希望趕快關門。
改掉趕公車心理
這種心理怎麼改過來的呢?四十七年的時候,尹仲容先生接外貿會,嚴家淦先生接財政部長,兩個人配合得很好。尹先生也很慎重,採取兩個步驟,首先是在四月先採兩種匯率,一個是二十四塊七毛八,一個是三十六塊三毛八;一般性物資採高的,民生必需品怕影響物價,採低的。
第一次改的效果很好。到了十一月就把兩種匯率合併,用一個浮動結匯證。政府進口物品的匯率固定,民間進口物品的匯率是浮動的,可以決定市場供求的關係。當時全世界還沒有採用浮動匯率的。
浮動匯率怎麼做呢?由台糖公司掛牌,因為台糖公司是有外匯的。事實上,數字的上下直接向尹先生負責。今天是不可能這樣做的,沒有人有這個膽子,有這個膽子也沒人會讓他這樣做。
對於匯率問題,我們的國外學者蔣碩傑、劉大中在一九五四、五五年回來時,專作此研究,結果有一個報告呈給首長,建議應採單一匯率。這是最早的研究。美援方面並沒有給我們很大的壓力,他們也覺得匯率要改變,至於怎麼改法卻沒有強調。
決定自力更生
民國四十八年,美國助理副國務卿道格拉斯.迪倫(Douglas Dillon)來訪問,他認為我們發展得滿好的,而且潛力很大,表示要支持我們,但是希望我們要加速地做,在美援減少時能不受影響。不久,美援總署代理署長賽奇奧(Saccio)也來了,他也主張我們應力求增加自己的資本形成。
當時民間消費占全部GNP的六九.一%,政府消費占二0.六%,資本形成只有一0.三%,很低很低。所有不夠的錢、大部分公共建設都倚賴美援,美援如果停止或減少,會對我們的經濟有很大傷害,所以我們要能自力更生,才不會受影響。
那時適逢雙十節,華僑回國參加,謁見陳院長,問起華僑為什麼不回來投資?他們說:「你們的手續太麻煩了。」所以陳院長在行政院指示簡化手續,在美援會下設了這個超然的機構,做這項研究改善工作。
當時行政院長陳辭公(兼美援會主委)找我去,對於提高投資意願提了三點:第一,跟投資有關的不合時宜的法律,應該修改。第二,不合時宜的行政命令,應該修改。第三,投資人有問題不能解決,就是你的問題,你要幫助他解決。我們就照這三個原則去做。
十二月一日美援會成立了工業發展投資研究小組,由我做召集人。經濟、財政、內政、司法、僑務五位副首長,省建設廳、財政廳、地政廳的首長擔任委員,也是任務編組的工作人員,認定目標,詳細分析,提出討論,最有關係的財稅和地政單位,遴選人員共同參與工作。這是改善投資環境起步的很重要的一個工作。
我請陶聲洋先做執行秘書,吳梅村做他主要的助手。先調查真正投資設廠需要多少手續?流程圖一畫,要七十多個步驟,難怪別人不敢來了。再仔細一看,有很多手續都是重複的,可以簡化。
這其中牽涉比較大的幾個問題是:土地、出入境手續、稅率和稅捐條文、法令等。一個關節扣一個,每個關節都有法律的關係和限制。
「改善」變成「獎勵」
首先設一個廠要有土地,沒有土地也不能登記。因為我們是農業社會背景,土地一直是優先做為農用;而土地改革的三個法律,也是界定土地所有權,假設土地是做為農地之用,從來沒有考慮到工業之用。所以我們不能工業化,主要一個原因是以農業為主的觀念,深入在我們的文化中。
土地變更問題都牽涉法律。假如你買十公頃土地,因為我們農戶土地很小,這塊土地裡有三七五減租法律、有公地放領法律、有耕者有其田的法律,加上土地法,很可能四個法都管得到。
把這些問題一研究,我們發現非得有一個「改善投資環境條例」。我們列出一個大致內容,提到美援會討論。嚴家淦先生是當然委員,他說這些構想都對,但是「改善投資環境條例」沒有號召力量,應該用「獎勵投資條例」。這個話很對,尤其是中間有五年tax holiday,採優惠稅率,確實也是獎勵。
民國四十九年二月,開始著手草議這個條例,有關法律怎麼改,都容納在裡面。當時我們第一個想到:香港的僑資為什麼不回來?所以我個別地和嚴先生談稅率的問題,是不是給全部外銷工業一個和香港接近的稅率?嚴先生說,香港是一五%稅率,我們加二成就採用一八%,因為我們還有其他條件。這是最優惠的稅率,那時一般營利事業所得稅率是二十五%。
入境手續太繁雜
另外,我們也分析各處來投資的人,具有各種不同的身分,有邦交的國家有簽證,沒有邦交的,我們要替他想辦法,簡化手續,大部分獲得警備總部同意。後來我們又提出,來觀光的人,七十二小時免簽證,實施了兩年。但情治單位向經國先生報告,說這兩年間利用這個方式進來有問題的有一百多人。我說沒關係,但當時外交部派高級人員來跟我講,這個事情不要堅持。後來就取消這個辦法,也因此到現在還沒有恢復這樣規定。
在影響投資的因素中,稅捐的問題最多,因為稅捐對資本形成影響最大。當時美援計畫型貸款的方法常常改,原先是把所有的申請計畫經當地的AID(美國國際開發總署)貸款,營利事業是貸款性質,給國家有關機關的則以補助某項目的性質進行。後來AID總署直接設開發基金時,就要提出計畫轉到華盛頓該單位核准,在華府簽約。
在改稅捐條文中,當時一個例子是,中小企業請不起法律顧問去辦申請手續,就應該有一個單位來做,我建議設立一個私人的開發銀行,可以從國際機構借錢轉貸給中小企業。經美援會設專案小組研究結果,於是籌設中華開發信託公司,專辦轉貸工作。但是照以往的辦法,要先貼0.四%的印花稅才成為合法憑證,轉貸時又要0.四%,所以錢還沒用已花了0.八%。所以我們就把相關的條文放在一塊,大約不到四十條彙集起來成為獎勵投資條例一個特別法,甚至第一稿還加了一條文。法律中可以有不同解釋,應該選擇對投資人有利的,做有利的解釋,排除了很多的法律糾紛。
我們把所得稅也降低;關稅可以記帳、分期付款;什麼情況可以免關稅、原料退稅、避免重複課繳營業稅等等。
出口產品的關稅、貨物稅要退,在工業委員會時我就已經提案去經安會,通過後行政院核准實行。因為出口的關稅應該退;貨物稅是一地的一種銷售稅,買賣行為不在此地發生,當然不應課稅。營業稅也是一樣,「獎勵投資條例」把它也放進去了,所以所有捐稅都合法化了。
叫人家來投資
另外,也鼓勵私人儲蓄,兩年儲蓄可免利息所得稅。一九六0年底,各銀行存款是六0億,六一年底是一00億,以後增加得更快。
「獎勵投資條例」有四個目標,就是增加儲蓄,增加投資,也增加再投資,再增加外銷。大體講來效果很好,後來這幾年還陸續修正了五、六次,配合經濟情勢的需要,以保持經濟在穩定中快速成長。
最後一點,要叫人家來投資。當時國外的人來投資會有專家一起來,國內的人投資還是從傳統工業做,所以我們就找國外的顧問公司來說明如何尋找投資機會。當時已看到電子業、石油化學有需要。
這些都是為了改善投資環境很自然想到的問題,沒有教科書的。
但是,當時政府也有一些決定不是頂好的,例如把經合會改組。原先經濟安定委員會歸併成美援會,美援會改成經合會,後來經國先生又指示經合會在一九七三年改組成經濟設計委員會,降低了它的等級。
原先在一九六三年,美援會改成經合會時,所有國外來的資源,包括資金、技術都集中,看你的計畫、需要,一起配合,替你找人、培植人,資源可以集中充分運用。
改組的最大問題,是地位超然的經合會好些部門併到一般認為統統是經濟部的任務。(一)把投資業務處交給經濟部,忽視了投資業務是綜合性的事,要站在超然立場,協調各部不同意見;(二)國際合作處其業務不限於經濟,農業、交通、也不單是經濟部一部的事,其他各部門都可能有合作計畫。
外匯很寶貴?
民國五十七年四月,我任經濟部長時,報到行政院一個方案叫「強化投資審議機構方案」。以往經濟部管投資審議是送到各個單位表示意見,各單位沒機會在一起談這個問題,後來成立的這個審議會就可以各派代表,重要的事情還可以合署辦公,起先效果很好。
後來常有主管單位不信任所派的人,常在審議會有所保留;尤其是管外匯的人認為外匯很寶貴,對外投資要很審慎地核。事實上,今天外匯這麼多,都是因為「外匯很寶貴」的這個觀念從五0年代持續到現在,在一九八0年後情況就嚴重了。我給它一個名字叫「經濟上的時差」,正如飛機飛得太快,坐在飛機上的人時間還沒調整過來。
「獎勵投資條例」實施到現在已經到了一個階段,財政部錢部長、郭部長都覺得會扭曲資源,明年七十九年--到期應廢止。在我的看法,當時要不是一個扭轉的力量、排出很多不合法的規定加以扭曲,三十年來不可能有此成果。應該虛心檢討,尤甚在當前出超仍舊很高,儲蓄遠大於投資,如何增加投資是當前總體經濟上一大問題。
同時我們應該與國外投資環境比一下,特別與我們競爭的鄰近國家--新加坡對高科技工業有十年免稅和補助員工訓練費用。希望主持財經大計的各位首長,冷靜地、客觀地分析國內、國外各種因素,作明智的抉擇,開創第二次經濟發展的新紀元,才能進入開發國家。
應付今天儲蓄太多、投資不足的問題,應該很冷靜分析投資環境的問題,看那些東西需不需要特別法幫助資本形成。目前的問題要用更多元的方法來解決。
李國鼎先生補充及更改資料:
「遠見」三十三期「李國鼎親述台灣經驗(一)」,五二頁第二欄中「一九七三年……」一段前應插入「我在五十八年七月接任財政部長,對利率政策仍舊採取應視物價而定。」第三十五行「已經開始有稅捐盈餘了」應為「已經開始有歲計剩餘了」。
三十四期「李國鼎親述台灣經驗(二)」,一五三頁第一欄第二十七行「……三千萬錠子,自身只有幾萬錠子」應為「……三千萬美金,起初自身只有幾萬錠子」;一五四頁第一欄第十七行「我到經濟部……」應為「我在經合會……」;一六0頁第一欄第三行「一個是本來就要有的電子」應為「一個是本來就要有的電力」;第十四行「待立法院通過……」一段應為「待立法院通過,改成民營仍有收入,繳入開發基金,我就提一部分錢參與某項石油化學工業投資。」第二十行「油或天然氣都連起來了。……」等二句應為「油或天然氣是原料。一九七0年起是講資本密集和技術密集工業。」同頁第二欄第二行「擴充的人都沒有這個條件,不合適」應為「同時也是能源用得多,民間也不願意投資」;第十行「行政院次年訂定技術發展方案」應為「行政院次年訂定科學技術發展方案」。特此一併更正。