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美牛萊豬叩關爭議大,台灣進入WTO 20年來的得與失

還是脫離不了美中對抗
文 / 簡嘉宏    攝影 / 蘇義傑、賴永祥
2022-01-06
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美牛萊豬叩關爭議大,台灣進入WTO 20年來的得與失
圖/美牛、萊豬叩關台灣爭議大。池孟諭攝
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應該不多人會想起,台灣加入WTO滿20年了。

在國際默契之下,中國在2001年的1月1日先成為了WTO第143個會員國,隔年(2002年)1月1日,中華民國再以「台澎金馬個別關稅區」的身分成為WTO第144個會員國,海峽兩岸各自成為了WTO的會員國,為美中台三方關係平添了更多複雜變數。

20年來,在WTO的全球經濟架構之下,台灣除了順利進入世界貿易體系之外,也藉由經濟活動拓展外交能見度,更在美國有意另類圍堵中國崛起、中國蓄意加重打壓台灣國際生存空間之際,美中兩強在印太區域的對抗,竟意外成為台灣加入WTO 20年來顯著的得與失。

WTO基本精神:公平、無差別貿易

2021年12月18日,台灣進行了四項全國性公民投票案,其中的第18案「反萊豬公投」全國性公民投票案,投票率為41.09%、不同意票占51.21%,全案不通過。(延伸閱讀:四大公投都沒過!綠營小英完勝,藍營為何連「萊豬」都輸?

時序再往前拉回2012年3月5日深夜,政府宣布開放含有萊克多巴胺的美國牛肉進口,由於宣布時間已是當晚深夜,引發朝野抗議。

不論美牛或萊豬,在叩關進口台灣時總是遇到阻礙,爆發爭議,如果要探討這個問題,就必須從WTO的架構與精神來切入,而非單純地進出口商品那般簡單而已。

2012年3月的反美牛遊行。蘇義傑攝圖/2012年3月的反美牛遊行。蘇義傑攝

新成員國在加入WTO後,面對的就是在標榜著WTO基本原則「無差別」「公平」要件的商品叩關要求,台灣也不例外。如願加入WTO後,就必須考量在不影響境內農業與從業人員的前提下,是否適度開放前來叩關的全球商品。

根據組織章程內容,WTO旨在創造一個「自由、公平之國際貿易環境,使資源依照永續發展原則,用以提升生活水準,確保充分就業,並擴大生產與貿易開放、平等、互惠與互利,期能透過貿易提升開發中與低度開發國家之經濟發展」。

也因此,美牛與萊豬先後在台灣社會掀起滔天巨浪般的討論不滿,究其因,非但兩項肉品中所含的食品添加物讓台灣民眾產生餘慮,兩任政府在開放進口美牛、萊豬時,皆因輕忽並低估開放後的效應,無法全身而退。

WTO架構下的兩岸博弈

當初在中國與中華民國同時申請加入WTO後,中國大陸堅持無論如何一定要先於中華民國加入WTO,當初積極希望中國進入國際經濟體制的美國等西方國家,協調出了默契,讓中國提前台灣一年成為WTO會員國,而在分別加入後,海峽兩岸開始在WTO架構下展開了主權博弈至今。

中國對台灣的戰略,始終是使用一系列戰略試圖讓台灣2300多萬人民相信,唯一可行的未來就是統一,在經濟領域,中國限制了台灣旅遊人口的觀光配額,同時禁止進口台灣鳳梨、釋迦等,最重要的手段是試圖在國際貿易中將台灣邊緣化,忽視了WTO重視對等性的精神。(延伸閱讀:一張A4通知書,揭開鳳梨出口不能說的祕密!

2021年3月,中國下令禁止台灣鳳梨輸入。賴永祥攝圖/2021年3月,中國下令禁止台灣鳳梨輸入。賴永祥攝

雖然台灣已是WTO和亞太經合組織(APEC)論壇的成員,但卻仍非亞洲兩個最大區域貿易組織:跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP),以及區域全面經濟夥伴關係(RCEP)的成員。

CPTPP成員包括加拿大、日本、墨西哥和其他八個國家,RCEP則包括了中國、日本、南韓、澳洲、紐西蘭和東南亞國家聯盟(ASEAN)國家。

台灣被排除在外的主因,大多是因為上述兩個組織的成員在意中國的態度。

中國持續向其他國家施壓,要求不要與台灣締結貿易協定,儘管中國在2010年與台灣簽署了經濟合作框架協議(ECFA),大幅降低了關稅貿易壁壘,但若台灣沒有能力加入區域貿易自由化框架,台灣經濟將持續依賴大陸,增加中國對島內的影響力。

因此,在WTO架構下,美國與台灣間的貿易協議可以為其他國家與台灣展開談判時提供「掩護」,這是台灣加入WTO的「得」。

美拉攏台灣做為合作盟友

在中國逐漸崛起之後,美國、歐洲國家也漸漸明白,西方世界行之有年的「經濟影響政治」改革,無法成功套用在中國,就算將中國納入西方貿易體系,對於冀盼中國內部產生改革政治的努力,仍是徒勞無功。

也因此,21世紀的中美關係重新回到冷戰時期的「類圍堵」(quasi-containment),加上川普政府在2018年對中國所發動的貿易戰,如今在美國朝野至今仍將「反中」奉為圭臬的前提下,這股氣勢仍日正當中,未萌退意。

美國前總統川普在2018年對中國發動貿易戰。Flickr by The White House圖/美國前總統川普在2018年對中國發動貿易戰。Flickr by The White House

據此,與美國一樣擁護民主選舉、自由貿易以及關切人權等價值的中華民國,成為了美國在印太圍堵中國要拉攏的合作盟友之一,且角色愈顯吃重。其中,美台貿易協定便是美台合作中的重中之重。

台灣目前是美國第九大貿易夥伴、七大農產品出口目的地,2020年貨物貿易總額達900億美元,與台灣間貿易往來為美國提供逾20萬個職缺,台灣在全球技術供應鏈中也占據中心地位(尤其是半導體)。

美台貿易協定將增加台灣的經濟和國家安全,同時進一步為美國出口打開一個重要市場,協定也將表明對一個重要夥伴的支持,強調美國對兩岸穩定的關切。

美台FTA透出一絲曙光

美國國務卿布林肯(Antony Blinken)6月在國會作證時表示,美國將恢復與台灣暫停的貿易對話。隨後,美國貿易代表戴琪(Katherine Tai )與台灣進行了虛擬會面,他們同意在未來幾週的時間內召開「貿易和投資框架協議」(Trade and Investment Framework Agreement, TIFA)委員會。

美國與台灣之間的貿易,多於美國與印度、法國或義大利的貿易。除了貿易,台灣還是美國在區域或全球問題的重要夥伴,尤其在氣候變化、全球健康、反貪腐、婦女賦權、永續發展和反恐等各方面,都強化了與美國的合作。

美國和台灣早於1994年便簽署了TIFA,自2007年以來,台美貿易關係一直在台灣對美國農產品出口壁壘上卡關,主要的障礙來自於台灣禁止進口美國豬肉和牛肉,因為它們通常含有萊克多巴胺,一種促進瘦身的添加劑(目前在歐盟和中國也被禁止)。

2012年3月的反美牛遊行。蘇義傑攝圖/2012年3月的反美牛遊行。蘇義傑攝

為了表達對台灣立場的不滿,美國貿易代表辦公室(USTR)暫停了TIFA談判,在台灣開放部分含萊克多巴胺牛肉進口後,從2013年到2016年恢復談判,但川普政府在2017年再次暫停了談判。

2019年,美國聯邦眾議院161名議員也簽署了類似的跨黨派聯名信函,並於2020年一致通過了《台灣國際保護和增強倡議(台北)法案》,呼籲美國貿易代表進一步加強與台灣的雙邊貿易和經濟關係。

2020年秋季,由50名美國聯邦參議員組成的跨黨派團體簽署了一封聯名信,呼籲當時的美國貿易代表萊特希澤(Robert Lighthizer)致力於與台灣達成全面貿易協定。

儘管美台間的貿易協定還有許多階段需要完成,但美國與台灣就全面雙邊貿易協定進行談判的時機,似乎已見曙光。

美台經貿協議或可為台灣爭取國際能見度

中華民國面對中國對主權的聲索,國際生存空間幾已蕩然無存,在政治外交這條路走不通時,藉由經貿通道,或許也是台灣爭取更多國際空間的契機,這也是中華民國政府思考突破中國外交封鎖時,相較之下唯一靈活的路。

同時,美國在國內外「天下圍中」的氛圍下,自是不願中華民國向中國傾斜,因此,美國藉由美牛萊豬的叩關,試探中華民國處理WTO架構下的紛爭立場。

在先後加入WTO 20年後,中國與台灣儘管在同一個規範架構,但海峽兩岸已明顯走向不同的路,中國意欲走出一條不受美國控制的經貿路,台灣則逐漸被納入了以美國為主的經貿框架。若要探討台灣的得與失,WTO是個以小窺大的途徑。

延伸閱讀
WTO萊克多巴胺中美貿易戰美國中國