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美國何以關注香港前途?

文 / 阮次山    
1997-07-05
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美國何以關注香港前途?
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今年三月十一日,美國眾議院以四百十六票對一票的懸殊票數,通過一項對行政體系並無約束力的決議案。該法案以極具威脅性的口氣表示,今年七月一日香港回歸中國之後,如果中國不能維持香港地區的政治與經濟自主狀況,美國將停止從香港進口紡織及電腦產品。

過了一個多月,即四月十八日,香港民主黨主席李柱銘到白宮會晤副總統高爾時,柯林頓耍出外交花招,曾「順便」進入高爾的辦公室和李柱銘會晤了十五分鐘。柯林頓這個動作被政壇人士視為存心呼應國會的「呼聲」,表達對香港問題的關切。

六月十四日,當香港在十六天後即回歸中國之時,柯林頓在其每週的無線電廣播中呼籲國會要同意延長給與中國貿易最惠國待遇,柯林頓這回提出的理由之一是:若不延續給與中國的最惠國待遇,香港經濟會遭受劇烈的負面影響。白宮方面為印證柯林頓這種說法,還公布了香港末代總督彭定康寫給柯林頓的一封信,信中說:「無條件延續中國的一整年最惠國待遇,是美國在香港移交期間送給香港的最寶貴禮物。」(在此之前,眾院議長金瑞奇曾想提案,今年先給中國最惠國待遇半年,視中國對香港回歸後半年的作法,再考慮是否延長對中國的最惠國待遇,但此艘主意因為反對者太多,金瑞奇只好收回。)

從今年五月起,美國各大報及四大電視新聞網,全都增設香港專刊,透過電腦網路,提供有關香港回歸過程中的相關訊息。

換言之,香港從英國殖民地過渡中國主權的情況,已經成為美國政府、國會、媒體及民眾所關心的大事。

利益所在,心結難免

香港問題之所以被美國社會如此廣泛關注,有幾個基本因素:

●總體而言,香港是全球第八大貿易經濟實體,又是美國第十三大貿易伙伴,美國有一千多家公司在香港有商務辦事處,美國公民常住香港者有三萬六千多人,每年美國向香港輸出一百三十九億美元左右的產品,自香港只輸入九十八億元左右貨物,美國光在一九九六年即在香港投資了一百四十億美元。此外,美國人民每年赴香港訪問、旅遊的人達七十萬人次。香港勞動力有百分之十受雇於美國在香港的公司,即總共有二十五萬香港人是美國公司職員。

●美國太平洋艦隊軍艦每年訪問香港六十五次到八十次之間,進行運補、官兵度假的活動。由於美國在南太平洋地區目前已無海軍基地,香港乃成為其軍艦最大的運補及度假站,這項活動每年也為香港帶來近六千萬美元的收人。

●美國治安當局在緝毒、掃蕩組織犯罪活動、取締人口走私,偽鈔等工作上,過去一向與香港有密切的合作,香港也是美國過去在東南亞地區的情報總站,與港英當局曾進行過密切的情報合作。

●在文化交流的層面,美國與香港之間也有頻繁的交流活動。除了大批美國人訪問香港之外,每年也有十四萬多名港人訪問美國。在香港居民中,美國大學畢業生的人數數以萬計,當今香港特區長官董建華即曾在美國留學。

由於美國在香港有著錯綜複雜又具歷史淵源的經濟、文化、軍事及社會關係,香港回歸中國之後,中國是否其能落實其一國兩制政策,香港能否在不受中方干預之下維持其自由港地位,香港金融體系,政府、社會自由的環境,良好的治安,社會的繁榮與穩定等現狀是否能維持,乃是美國政府所關切的問題。

換言之,正如現任美國白宮國家安全顧問柏杰(Sandy Berger)所言:「如果香港回歸後內部發生動盪,將影響到美國利益,並嚴重影響中、美關係。」一旦香港在七月一日以後,不再是過去安定、繁榮、自由的香港,美國的利益將大受損失。

自一九八四年中、英簽訂香港問題聯合聲明至今,最使美國社會--包括白宮及國會--耿耿於懷的兩項關於香港問題的發展是:一、一九八九年的天安門事件所展示出的中國政府處理民運的態度與手法,會不會在香港出現?二、一九九二年彭定康發動一連串政改後,中方一直持否定態度,對於一九九四年彭定康促成的立法局新成員,中方也硬拉其下車,另起爐灶,成立臨時立法局。對此,美國當局並不能充分體會到立法局「直通車」不能通的中方立場,因此,六月三十日凌晨香港臨時立法局成員宣誓就職典禮時,美國國務卿歐布萊特便予以杯葛不參加,呼應英國的立場,十足反映出美國朝野對香港回歸中國後的「心結」所在。

密切注意,密切監視

為了顯示美國密切監視香港前途發展的態度,美國國會將此態度具體化、制度化,與參、眾兩院在一九九二年通過「美國-香港政策法案」(US-Hong Kong Policy Act)並由柯林頓簽署成為法律,除了規範今後美國與香港之間的關係之外,並硬性規定,國務院每年要就香港的發展和與美國利益相關的事項,向國會提交報告。其中,香港人權狀況是此法案規定國務院報告中必須明載的重點,因為對於中國堅持廢止彭定康政改中加入的「香港人權法」,美國國會一直耿耿於懷,對於中國拒絕每半年向聯合國人權會議彙報香港人權狀況的作法,美國國會希望藉此「美國-香港政策法案」,予以彌補。

「美國-香港政策法案」固然是香港回歸中國之後,美國政府「關切」、「處理」香港事務的主要法源,但是,美國政府也體會出,回歸後,香港特區當局如何落實「中、英香港問題聯合聲明」及「香港地區基本法」美國無法置喙,甚至無力闡釋。前國務院主管亞太事務的助理國務卿羅德在去年七月二十二日向國會參議院外務委員會就香港問題作證時,即強調這個立場。今年一月底,羅德退休後,他的代理巴德四月二仁四日向上述委員會作證時,一字不漏地重申羅德的觀點。換言之,柯林頓政府的既定香港政策基本態度是:密切注意香港的發展,但是無法直接干預。

綜合地分析,美國今後對香港回歸後發展其關注方向為:

一、密切注意中國對香港政治、經濟、社會、法制的干預程度。美國將以這些發展做為與中國維繫正常貿易發展,延續給與中國最惠國待遇的指標。

二、向中國當局強調美國在香港的經濟利益,使中國對香港有任何動作時,須先考慮到:香港有三萬六千名美國人及一千多家美國公司存在的這種狀況。

三、繼續支持香港目前在各國際組織的地位,繼續使香港在各國際組織中扮演積極性角色。

四、繼續與香港特區政府合作,打擊販毒、人口走私、智慧財產權仿冒、國際洗錢等非法活動。

五、密切注意香港人權問題。中國雖廢除香港人權法,但已簽署國際人際公約,希望中國在香港嚴格落實國際人權公約的規定。

在大方向上頭,柯林頓政府「關注」香港問題的措施及態度可以說並無不妥之處;但是,柯林頓政府在處理香港事務時,和其處理其他外交事務時一樣,受到共和黨控制的參議院強力的干預,使柯林頓要嘛力不從心,要嘛被參院左右。

搖擺中前行

由於柯林頓在外交問題上是個弱勢的總統,許多外交重大問題,如積欠聯合國經費問題,如駐外大使任命案等問題,他一直成為參院外交委員會主席赫姆斯的俎上肉,任其宰割。譬如,他就任第二任總統已六個多月,可是他提出的駐外使節人選,包括駐日大使在內,有將近三十個駐外大使人選仍末排進聽證日程,參院根本有意擱延,向柯林頓做其他要脅。

在香港問題上,柯林頓也將面臨相同的情況。譬如,眾院三月十一日所通過的決議案中威脅,若中國對香港的政治、經濟做出干預,美國應中止自香港進口紡織與電腦產品。美國當局十分明白的是,香港已是世界貿易組織(WTO)的成員,根據世貿組織的規定,會員國之間不能因政治問題進行貿易制裁。面對並無國際法常識的國會,白宮往往無可奈何,尤其在外交、內政均處弱勢的柯林頓來說,今後在香港問題上,在「討好國會」與「落實美國真正利益」之間,柯林頓會面臨許多難堪的處境。

香港回歸後,美國在香港的商業利益和國家安全利益都會面臨實質與結構性調整。在這些調整中,幅度較大的是國家安全利益及軍事利益,因為商業利益早由各公司進行評估與調整。倒是美國政府在意識形態、人權事務以及對華政策上,往往要同時兼顧國會壓力、輿論導向等因素。短期內,由於柯林頓仍然在位,美國對香港的關注仍會經常演變成中、美關係的磨擦。但是,只要香港的現況維持回歸之前的樣子,美國對香港的政策將會搖擺卻安然地走向二十一世紀。

(本文作者為旅美專欄作家)

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