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理論與現實的矛盾

文 / 王昭明    
1995-10-15
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理論與現實的矛盾
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在探討台灣經濟發展的經驗時,不免會觸及經濟政策問題,學者一般的感受是一九六0年代左右推行的外貿自由化改革,是後來台灣經濟發展的契機,而七0年代以後未能繼續朝此方向努力,以致經濟未能順利的朝更上一層發展,步入現代化領域,也是經濟政策的誤失。

我不是經濟學家,不擬對此作學術的探討,而願舉出一些實務上問題來對政策作一些印證,上月發表的四個外人投資案一文,就是一例,本篇續就幾個物品的定價問題作一經濟政策上的探討。

在討論問題前,必須先作一點背景說明。政策是人來決定的,國家領導人的經濟理念往往是決定政策的重大依據,愈是權威大的領導者,愈易憑自我的理念決定政策,愈易與學術理論有差距。

以我國實際的政治狀況而言,領導權威越大,政治上越容易出現迎合領導者意向的官場人物,而以政策取向決定進退者卻不多見。於是真正值得尊重,有政策見解官員的主張成為國家的經濟政策,祇能偶然出現,可能祇有在國家處境特別艱險,經濟情勢艱困的時期,受迫於危急的局面,才比較有這樣的空間,讓有守有為的人出來支撐危局。台灣在一九五0至一九六0年代間較能接受若干卓越的經濟官員主張,把握正確的經濟政策方向,可能就是出於這一格局。七0年代以後,國家處境有了好的轉變,政治考慮又告抬頭,經濟政策又面臨了考驗。

放棄市場經濟法則

以下談談政府對四種物品的價格決策,來印證經濟政策的背景:

一、油和電

石油煉製業和電力,都是由政府獨占經營的事業。因為它是大眾的必需品,政治領導人物在照顧人民生活和減輕人民負擔的理念下,常強調低價格政策,政府文宣部門更常以此強調政治人物對民生關懷的德意,藉以突顯其崇高的品格。可是以人為的手段主觀的決定價格,卻是違反經濟原理的做法,也就是一般所謂計畫經濟與市場經濟差別之所在,我國數十年來在政治考慮下,油電價格的訂定,可說是相當的放棄了市場經濟法則。

先說石油,中國石油公司雖在島上、陸地和四周海域從事油藏探勘,卻收獲甚微,幾乎全部的原油需自國外進口,是一個不折不扣的高度缺乏能源的地域。嚴格的說,我們沒有資格維持低油價,不應與盛產石油的中東或美國相比擬,而應參考油源不足國家的做法(如歐陸),可是我國朝野卻在這一問題上持一致的主張,我們要享受廉價的能源。

公營的石油獨占事業,一方面要奉行低油價政策,一方面又需有更健全的財務結構,方能自國際金融市場借到資金,從事必要的投資擴建,以滿足日增的市場需要(包括量的增加和質的提升)。在這兩難之中,就採取了低稅政策,在缺油國家(如歐洲各國和東鄰的日本)普遍有能源稅的制度,油品價格中約近一半是能源稅,我國則無此稅,而油公司免納所得稅。可以說在沒有油源國家中,我國享受了特別偏低的油價。這種做法無論從社會正義和經濟財政的目的上都是值得商榷的。

所謂社會正義,應當是指「量能負擔原則」。用油多的往往是所得較高的一群,這些人的納稅能力也較大,沒有必要壓低油價對有能力者給予優惠。何況能源的生產和消費都是污染環境的罪魁禍首,應當讓它負擔社會成本,來維護環境品質。

所謂經濟目的包括能源的節約,而節約最佳的控制方法便是以價制量,藉市場功能來自動約制。低油價政策不易產生節約效果,甚至可能助長浪費,這是眾人皆知之事。非但如此,政府還更進一步設下了不同身份的人可以用不同的價格購買同一產品的策略,例如柴油賣給一般消費者,或工業,或漁民,就有很大的價格差別。以漁船用柴油為例,約祇有一般價格的六成,於是漁民購油量居高不下,不免有人掛羊頭賣狗肉,將低價購得的柴油轉售圖利。我在主管這一工作的期間,曾想改變一下,取消油價的差別性,一種油品只有一種價格,漁民生活較苦,寧可以其他方法救助,可是這一觀念立即被否決,其至被指責為不體恤漁民的艱苦,也祇好啞巴吃黃蓮說不出話來。

所謂財政目的是指稅基廣的租稅,是最好的租稅來源,油類消費既龐大又普遍,對之徵稅可以獲得巨額的財政收入,健全國家財政,提供國家各項建設所需的財源,卻在虛幻的感覺下被放棄。

究竟為誰設想?

電價的情況也大同小異,在制訂電價結構時,也是視用電者的行業不同而採差別的電價,例如商業用電承擔的價格比工業或家庭用電要高過一倍乃至數倍之多。在討論電價時常常聽到一種說法,百貨公司或國際觀光旅館,都是有錢人的去處,讓它繳納較高的電價有何不可,其實這些服務業的存在,都是為滿足多數人的需要,有其社會價值。試想一塊土地蓋起百貨公司,每天有成千上萬的人去購買所需的貨物,在土地的利用上和蓋幾間房屋供人住家或辦公相比,對社會整體的貢獻大小也就不難判明了。我記得有一年,我認為不必對商業用電採行懲罰性的高電價,擬將之略為降低(仍比工業等用電高),換來的一句話是「不必為有錢人著想」,及今想來未免仍有冤枉之感。

因為油電事業是公家獨占經營,油電公司每次調整價格都要層層呈報到最高當局批准,完全視作一件行政事項來處理,這也是進步社會所罕見的,一直到最近幾年才逐漸授權由主管機關或事業本身決定,前後歷時數十年之久,也足可證明是管制還是自由了。

多年前有一次國際油價下跌了一點,社會上反應應該立即降低國內油價,民代們更扮演起為民喉舌的激昂姿態,媒體也一片附和聲。一位負責官員認為我國與鄰近國家(日本或韓國)相比,油價已經偏低,不一定要降價,或只作低度的降價,以寓節約能源的旨意,結果引起層峰的震怒,這位素有骨氣的官員從此被打入冷宮,最後不得不掛冠求去。

二、小麥和黃豆

台灣每年需要的小麥(麵粉原料)和黃豆(食用油原料)幾全賴進口,因此它的價格也就隨國際穀物市場的價格而起降,有一年(大約民國六十年)國際間穀物價格暴漲,國內麵粉和食用油的價格隨之飆揚,社會反應強烈,主政者認為麵粉和食用油為大餅、油條、麵包的主要原料,漲價對一般民眾影響甚大,毅然下令凍結售價,以示政府安定物價照顧民生的德意。

中銀墊支巨款

可是經濟是非常現實的,原料的進口成本上升,如果不許成品漲價,依常理一定出現兩種現象,一是大家不做這個生意了,中國古話說得好,「賠本的生意沒人做」;另一種是照樣做生意,對不許漲價的禁令陽奉陰違,用黑市交易來替代正常市場。事實告訴我們,第二種辦法一定出現,消費者享受不到政府的德意,政府的威望反而受到挫折。也許基於這個考慮,這件事最後決定由最高當局下令由政府補貼進口的成本。例如假設原來小麥一噸進口價為一百美元,現在漲價為二百美元,就由政府補貼一百美元,廠商仍照原來的進口價一百美元計算成本,使成品仍維持原價。這道命令下達後,生活在台灣的人,可以享受到他國不能享受的廉價小麥、黃豆製品,也就是說即使像美國那樣大量生產農業品的國家,他們的人民也只能依市場價格支付產品價格,而缺少此類穀物的台灣人民卻可以享受特別的廉價。

但是政府補貼進口成本的財源哪裡來?那時政府的財政並非寬裕,預算不可能編列此一支出,於是命令中央銀行先為墊付。在法治國家,這筆龐大的預算外支出(高達數十億元),是相當破壞了預算制度,而中央銀行的巨額墊支,也有通貨膨脹的惡果,但這些都在照顧民生的政治考慮下被忽視了。後來為了償還這一筆墊款,設立了平準基金,在小麥黃豆價格回跌時,每噸加收若干元基金,陸續歸還央行,歷時十多年,在我擔任經濟部次長兼物價督導會報執行秘書時才結清這筆帳。

三、米和鹽

民國六十五年間,官場上發生了一件不小的事,便是當時的財政部次長和糧鹽司司長,因為處理米和鹽的供應不合主政者的理念,而被解除了職務。當時我在財政部工作,目睹此事經過,深為這幾位同事抱屈,其實這也代表了經濟政策上的歧異之處。

解職風波

米的部份是供需脫節的問題,每年春節期間,都是需求大而供應少的季節,也就是農業社會常講的「青黃不接」時期,應當先做好米的調節工作,以免引起米價的一時波動。那年春節並沒有嚴重的缺糧狀況,但過年期間儲放於北市以外倉庫的稻米,曾有一段時間因放年假勞工不足,運輸脫節,供應稍有不足,米價有所波動,層峰當局甚為不悅,種下出事之因。

鹽的部份則更為曲折。台灣產鹽的天然條件極差,鹽的成本遠比國外為貴,為了維護鹽民的利益,一向實施管制,外鹽須專案核准方能進口,那些以鹽為原料的工業常常抱怨不能自由的從國外進口低價的鹽,但在保障弱勢鹽民的政治考慮下,卻也無可奈何。其次,鹽在用途上除了一般家庭或餐館消費用鹽外,尚有工業(化學工業)和農業(農產加工)兩大用途,其中農業用的多是粗鹽,政府為了展現照顧農民的德意,所訂的售價低於成本。至於食用鹽在國民所得已大幅提高的社會,其消費支出占家庭消費支出的比重已微不足道,訂價高低並不為多數人注意,但年紀稍長的人在心理上總覺得這是不可缺少的必需品,一定要從低訂價,不可稍存獲利之心,在這一背景下,財政部有一次在訂定鹽價中,略為提高高級精鹽(食用鹽)的價格,便引發了不體恤民生的指責,導致了次長、司長被解職的風波。

從以上所述,可以發現主政者在處理價格問題時,幾乎看不到經濟理論或經濟政策的影子,完全憑政治的直覺或虛幻的心態作決定,這在落後社會是極為常見的事,但在現代社會中,應不是一件那麼容易的事啊!

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