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溯行經濟奇蹟-油電價政策的省思

文 / 王昭明    
1994-03-15
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溯行經濟奇蹟-油電價政策的省思
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最近一年,中國石油公司兩次依據計價公式,決定調降油品價格,向社會公布後隨即執行,處理的過程像一般商品調整售價一樣,甚為平和,並未引起任何反彈與爭論。這種情況為過去所不敢想像,可以說是一項重大的進步。

回憶過去四十多年,油、電價格的調整,是社會上的大事,甚至引發政治風波。我們在檢討這個問題時,會發現其中實寓有政策的取捨,取捨得是否得當正確,會對社會產生深遠的影響。

元首決定油電價格

先就程序來說,四十多年來,油電價格的最後決定者要上達國家元首。在民國七十一年,趙耀東主政經濟部時,他曾有意改變此一程序,將之改為由經濟部核定即可算數;我那時擔任經濟部次長,曾將過去成規向趙部長說明,他以一付無奈的表情說了一句:「那就報院(行政院)罷!」我持公文面謁孫運璿院長,他問了一句:「這個案子曾否和經建會俞國華主任委員聯繫過?」我答:「尚未。」旋即奉示先送俞主委,後來經過經建會的微小修正報院核准。

到了七十四年以後,經濟部又一次調整油價。那時行政院長俞國華把經濟部的建議案發交經建會,趙耀東適為當時的主委,他約集有關首長商討後提出油品加價建議案,經行政院核可後由經濟部公布。接著,民代和輿論出現不同的聲音,層峰電囑應重加研議,在政治壓力下將油價回降(當時國際油價正上升)。

趙先生當時認為,我們不生產石油,沒有理由採行低油價政策,對層峰的這項政治性決定不以為然,曾為此表示辭職之意,而為俞內閣所挽留。由此可知,在我們的國度裡,這一類商品的價格常受政治所左右,可以說受到人為的重大扭曲。

一直到郝柏村主持行政院時,才核定了以後油品的價格如為小幅度的變動,由中油公司自行依成本決定,如幅度較大則由經濟部決定。後來經濟部設計了一套計算油價的公式,並組織了一個由學者專家參與的諮詢委員會加以審議,可說是幾經滄桑才有了較合經濟常態的處理程序。

為什麼油品價格的決定如此多艱呢?

在民國六十年以前,問題的關鍵是在於當政者的主觀見解。他們以為石油是燃料或原料,對運輸成本和工業成本均有影響,應盡量抑低,以減輕人民負擔和維護工業的競爭力。其實台灣的油價因為稅負甚輕,已比其他缺油國家(如歐洲各國和日本)低出甚多,似乎沒有條件要維持低的油價;而工業如果不從提升生產力上努力,只靠石油低價來支持其競爭力,其能存在和發展者幾希?

「德政」造成浪費

嚴格地說,當政者的這種自以為「德政」的心態,是一種自我陶醉的心理,但是這種主張幾乎為所有落後國家的主政者所共同採行。也許這就是落後與進步的差別所在!也因為如此,幾乎所有落後國家在能源使用的效率上都比較差,造成了既缺乏能源又浪費能源的不經濟結果。

到了六十年以後,隨同台灣經濟開發程度的進展,有更多的人有能力購置自用車輛,包括機車和汽車,油品價格影響的層面比過去擴大了很多。另一方面,在政治制度上,民選議員日見普遍,自然而然地這些民代為爭取選民的好感,對油品價格調整採取杯葛的態度,以表示其對人民利益的關懷。這種狀況下,油品價格被當作一只政治皮球踢來踢去,也就可想而知了。

民國七十一、二年間,我在經濟部當次長,正好遇到石油危機,調整油價前,照例先向最高當局簡報。那天參加會議的人有:行政院長、經建會主委、中央黨部秘書長等。簡報人--經濟部趙部長臨時被立法院找去開會,由我代表經濟部簡報。

記得談到油價時,我建議把漁船用柴油和其他用途的柴油價格差距縮短了一點,因為同是柴油,如果因為購買人的身分不同而價格有差別,很容易誘引把低價購得的柴油轉賣,造成投機取巧的行為。當時漁船用柴油價格只有其他用途柴油售價的六成,購買者將之轉賣,立即可獲厚利。我認為漁民所得偏低,如果需要特別照顧,寧可採取其他顯明的補貼方法,而不宜隱藏在油價中補助。可是這一意見立即被否決,著眼點也不外出於「仁政」、「德政」的觀念,以示對漁民的照顧。

電價公式嘉惠後人

至於電價的決定,則遠在民國四十年代初期就成為熱門的政治話題。民意代表動輒以為民謀利的胸懷,堅決反對任何電價的加價,理由是電力為生活基本之所需,又為工業的動力,均不允許售價過高。

這在表面上看來,確也言之成理,容易博得大眾的認同。但考慮電價時,必須注意二個基本觀點,都不是那些習於譁眾取寵的民意代表所願深入研究的。民代喜好把行政主管人員描繪成不卹民隱的獨夫,藉以襯托出他們的仁慈,這種伎倆在近年尤為盛行。

上面說的二個基本觀點是指什麼呢?

第一是台灣在能源缺乏的條件下,是否電價偏高?這一點事實非常明顯,我們的電價和能源條件相若的進步國家比較,屬於偏低。

第二是電力為社會進步所必需,電力供應不足往往成為進步的瓶頸,而電力是非常資本密集的產業,建設電廠開發電力,需要龐大的資金,而投入的資金要等待以後逐年售電收入慢慢地回收,因此電力公司應力求財務的健全,才能從國內外金融市場借到它所需的長期資金。

如果一個電力公司不賺錢,沒有還本付息能力,要賴政府的財政補助,必然使電力開發受阻,大家沒有充足的電力可用。我們看落後國家普遍缺電,就是一面鏡子。可是落後國家的政治人物往往不知記取這個教訓,一味推銷那些似是而非的主張,實在是社會的罪人,我們也無法避免這一缺憾。

幸好那時民代的氣焰不若今日之高張,在政治領袖的強力領導下,立法院通過了一個電價公式,電力公司可以依據公式訂定電價,擺脫了立法院的審議。這對後來電力之得以快速開發,解除了四十年代、五十年代常常限制用電的痛苦,甚至能夠迅速發展工業,都是一項決定性的因素。

大眾受害

那時也曾企圖建立自來水的計價公式,讓自來水公司能夠依公式決定水價,使其財務健全,有能力多開發水源,滿足社會的需要。但因為自來水事業屬地方政府所管,這個構想不為地方議會接納,使水資源單位無法像電力那樣快速開發,到今天大家還在承受限制用水之苦。而自來水機構除一、二水資源條件優厚的地區外,均不免虧損累累,依賴政府補助,成為財政的一大包袱,到頭來受害的還是社會大眾。

寫到這裡,我又不能不提及尹仲容先生,他對這一類基本制度的建立,實在是先知先覺者,在他的努力下建立了良好的制度。

記得他在擔任經濟部長的短促歲月中,為電力價格問題下了很大的功夫。面對社會的強烈反對,他曾會同當時的台電公司總工程師孫運璿詳細檢討電價有關問題;又約了當時跑經濟的記者,請他們一一列舉反對電價調整的看法,筆記下來,由他一個問題一個問題地解答,寫成了「電力問題答客問」,以尋求社會的瞭解。我那時在工業委員會做事,被他徵召到經濟部協助他寫答客問,對當時的情景歷歷如繪,記憶猶新。

台電公司因為建立了電價計算公式,以後由行政部門依據公式核定電價。不再受民意機關的干擾,才能維持公司的財務健全,進而建立了良好的債信,能夠自國際金融機構(如世界銀行、美國進出口銀行等)獲得巨額的長期貸款,使台灣供電能力快速擴張。

在民國四十一年至六十年的二十年中,台灣的電力裝置容量由三十三萬仟瓦擴充為二百七十萬仟瓦,增加了九倍。自六十年到八十年的第二個二十年中,再增為一千八百三十餘萬仟瓦,增加了七倍左右。可是近年受到「要電不要廠」的偏激分子抵制,再加上部分政治人物的隨聲附和,台電建廠工作為之緩慢下來,電力備轉容量已降至一0%以下,任何大型機組發生故障,都會引起停電壓力。我們的社會總是到災害發生以後,才來亡羊補牢,真是一個淺薄短視的社會啊!

政策扭曲資源運用

前面說過我國油電價格的訂定,常被各種政策考慮而扭曲,電價亦復如是。例如,軍眷用電可享半價優待,在家庭用電電價幾近成本邊緣之下,再打一個對折,可以說是台電公司承擔了對軍眷的生活津貼。如果軍眷需要發給生活津貼,也應是政府的責任,怎麼可以指定由一個企業來承擔呢?

我們政府在考核公營企業的業績時,常常強調企業化經營,可是另一方面都要求公營事業承擔非企業應承擔的責任,使企業的目標混淆。另一方面,根據調查軍眷戶用電比一般家庭用戶用電多出甚多,如果認為軍眷多屬低所得者,何以用電反較一般人為高?這足以說明在一種扭曲的價格策略下,極易引起資源的浪費。

以上油電價格的滄桑史,可以發現傳統思想和現代經濟的諸多矛盾。個人以為開發中國家的政治領袖,千萬要避免濫用「德政」。施政必須以社會整體的長期利益為出發點,而不是以個人「德政」來博取大眾的好感,否則國家長期處於積弱狀況,受苦的還是社會大眾。

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