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都計變色圖-檯面上與檯面下

文 / 許彩雪    
1992-10-15
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都計變色圖-檯面上與檯面下
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九月二十日這天,是習俗中的好日子,近年來因市地重畫而掀起土地狂飆的台中市,許多房地產公司都選在這天推出新案子。在南區的一個工地開幕現場,忙於選舉布署的立法院長、台中縣紅派領袖劉松藩、國大代表黃顯洲、省議員何春木和市長林柏榕都到場祝賀。「預祝院長高票當選」業者當場高喊,「祝XXX案銷售成功,」劉松藩則回應。

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「政府專門欺負我們這些沒權沒勢的人,」皮膚黝黑的農民林捷華拿著台中縣都計圖,向民進黨立委候選人廖永來求救。一條都計線,將他的田地畫為道路預定地,對面的農業預定地中卻出現一塊住宅區,正由卸任的工務局長推出一個房地產案子。「掀起來比十八標還要大,」林捷華因忿怒而語氣有點誇張。

「都市計畫」亮麗的背後,曾幾何時都變成貪污、投機的同義詞?

民進黨籍省議員林宗男,涉嫌在民國七十七年辦理中興新村的都市計畫公共設施保留地通盤檢討時,預知土地變更消息,以每坪五千元到二萬六千元的價格買進機關用地,而後變更土地為住宅區,炒作地皮得利金額在二億九千萬元以上。林宗男在今年七月被台中地檢處提起公訴。

台中市建管課課長張宏政,最近因為涉嫌在發放建築執照時,向建設公司收取「手續費」(每一個房地產個案公定造價的千分之一),遭司法單位收押。據一位建設公司人員估計,去年到今年台中市房地產公定造價總數約五十億元。

「藉買賣土地利益輸送的華隆案,只不過是冰山一角而已,」望著電視螢幕的新聞鏡頭,台中縣一位資深記者感嘆:「土地暴利遊戲是一組、一組人馬在玩的。」

土地炒作愈來愈細緻

以土地為籌碼,交換錢與權,「在地方上赤裸裸地進行著,」一位都市計畫學者冷眼觀察,「這場遊戲,一般人是進不去的。」地方行政首長、派系、民代、財團是擁有人場券的主要人物。

而能夠加人這個互利共生圈的人便各司其職,聯手炒作,為與他住在同一塊土地的居民,進行一場無聲而劇烈的財富重分配。

民選的地方行政首長是遊戲中的核心人物,也是炒作集團中的資訊提供者。藉掌理都市計晝之便,地方行政首長能夠最先掌握土地開發的訊息。多年前,板橋一位市長做好都市計畫後,就把計畫圖鎖在櫃子裏,等到自己把地都買好了,才公布計畫圖。

「現在炒作的過程愈來愈細緻,超乎一般市民所能理解,」曾經深刻研究都市計畫過程的台大城鄉所副教授張景森,指出這場變化。

台中某任市長在任期內,曾經利用市地重畫將台中市地皮炒得發燙,其手法至今被譏為「大膽到無人能出其右」。

首先他邀集政要、民意代表、財團及助選功臣集資購地;然後由周遭人員四處放出重畫訊息,醞釀漲風;接著在全市採取循環式炒作,將原本每坪四千元的台中港路以南、文心路以西副都市中心土地,最貴炒到一百二十萬元;據估計,炒作所得至少二十億元。「當時地價是一日三市,」一位市民餘悸猶存。

地方行政首長也可以藉行政權來主導土地利益分配。從都市計畫的規畫配置到審議,擔任都市計晝主任委員的地方行政首長往往選擇與他同一派系的人參與,以主控都市計畫內容。

民意代表在這個土地逐利集團中,有時扮演「闖關者」的角色,有時也出線擔任主角。

去年八月,台中市地價評議會在討論當年的公告現值時,身兼水利會代表的市議員陳武雄,縱橫會場,最後將水利會土地所在的第七期重畫區土地重畫前地價,硬是從每平方公尺九千五百元拉高到一萬一千五百元,以便爭取更多徵收費用。

而為了壓低增值稅繳交金額,民意代表也不遺餘力。台北縣去年曾將公告現值提高二倍,今年則因為受議會壓力,只提高了一一%;「六十幾個縣議員,三分之二與房地產有關,」民進黨籍國大代表陳茂男指出。

右手支持政治人物,左手投資土地買賣的派系型財團,則是都市計畫利益角逐戰中大獲全勝者。財團預先取得都市計畫資訊購買土地,再等候變更出售;或是購買山坡地、農田、住宅等低密度使用的土地後,運用政治人脈壓力,變更地目坐收暴利。台中縣新近崛起的財團型政治第三勢力領袖,用公司職員名義在當地購買了高中預定地後,準備動用同派系省議員的力量,在省都委會通過變更為住宅區。

民國七十七年以後,沒有比從土地更能獲取暴利的投資管道,「使人人都想加人,」一位省府官員分析,「只是有人不敢,有人拚命;有人在檯面上,有人在檯面下。」

從行政區域的橫切面看,在台北縣、台中縣市、高雄縣市等都會區,財團結合行政首長、民意代表炒作土地的現象尤其明顯。「外來人口多,都無居民意識而尋根性不夠,對環境冷漠,使這些地區成為炒作者的樂園。」走遍這些縣市,房地產廣告幾已成為唯一的市招。而當地數一數二的房地產商恰巧又是政壇縱橫人物,如台北縣的宏國、聯邦建設(三重幫,監察院副院長林榮三)、板橋幫;台中市大安建設(賴派、議長林仁德)、長億建設(國大代表楊天生)、高雄宏總建設(林宏宗)。

「土地資本是地方政治的要角,」觀察都市發展的台大城鄉研究所教授夏鑄九指出,土地資本與政治資本綿密結合。「只要與土地任何一項沾上一點邊,下次選舉經費就沒問題,」一位都計課人員形容。

原本為改善居民生活環境的「都市計畫」,都成為金權政治、貧富差距加深的溫床。

政府縱容土地炒作

夏鑄九指出,執政黨為了換取都市中小地主的政治支持,「對土地政策有意縱容,都市土地改革一直沒有做。」

藉「繁榮」口號發展都市,更助長土地炒作的氣勢。中央把政權合法性建立在推動經濟的能力上,地方政府則以都市繁榮吸引政治支持。「一地方有開發價值,對行政當局就會支持,」曾競選台北縣長的台大教授李錫錕分析。

對土地的概念既是:愈開發愈好,地方行政首長往往一上任就大手筆朝高密度開發土地,財團在其中就有發揮空間。而一般小地主也只想讓自己農地變住宅區、住宅區變商業區。

「外國都市計畫草案出來時,大家關心的是設計得適不適當?」前台中縣工務局長林正雄說:「我們卻只關心自己的地被畫成什麼色。」

更深一層追究地方土地投機炒作與地方政治勢切結合的背景,台大教授張景森認為,國民黨中央來台時,先塑造地方派系成為地方政府的主導力量;而中央為了維持控制,將地方權力掏空,但又必須畫分出一部分的寡占性經濟活動,來分享地方派系,或默許地方派系利用控制公職職權之便,在地方上創造經濟利益。

早期,他們只能分享一些邊際利益,隨著民間部門的快速成長,地方派系運用靈活的控制,自行創造機會,如利用都市計畫或公共建設規畫,來進行土地投機炒作。

張景森指出,這種「合法的圖利」,對公共部門財政無明顯損失,但對地方派系而言,所能獲得的政治、經濟利益卻極大。它可以分配給所有派系,不論縣級或鄉鎮級;更重要的,它可以無限延伸來鞏固派系內的人際網絡。「這種追隨關係要比買票更可靠,這是地方派系能在社區中深植影響力的最重要機制,」張景森認為。

都市計畫的規畫、審議、承辦過程中,主要戰場在審議都計內容的各級「都市計畫委員會」。依現行制度設計從鄉鎮、縣市、省、內政部四級制,是為了節制人為運作,給予上級把關的權力,但都變質為有力人士可以不管下級決定,只往上級運作。

「如果地主和縣市長是同一派系就沒有問題,否則就要到省級都委會去戰,」台中逢甲大學都計系主任高孟定分析。「大本營就在省級都委會,」一位前省府官員指出,原來省都委會由議長每年指派兩位議員擔任委員,現在卻演變成大家都可以參加。省議員縱橫全場,監督他關注的個案通過與否。

「省府官員那敢不買帳?他預算隨便一刪,大家就難過了,」這位退休官員說道。省府建設廳一位官員最常聽到省議員要求某某案子過關。「這在法令上行不通哦!」官員常感為難,「就是行不通才要你幫忙嘛!」省議員更堅持。

各級都委會成員由主任委員聘任,形式是合議制,而所謂「熱心公益人士」、「具有專門學識經驗之專家」,實則由主任委員自由心證。「台北縣都委會有三位「熱心人士」,都是房地產代言人,台灣環保聯盟成員林正修分析。

學術界人士不是被當作橡皮圖章,「用來治反對者的」,就是發言從不被重視。內政部一位學者都委會委員,每次都發言把關;講完了,其他人對他也不加搭理。以台中市為例,市長林柏榕雖然建議省、中央級都委會應增加學術界人士,當被詢及縣市級是否需要時,回答得相當矛盾;「不用,因為找不到。」二年前,省政府開始擬訂一項單行法規,對都委會「具有專門學識經驗之專家」採明確定義,但都無法以此有效約束地方都委會成員。

審查過程永遠是黑箱

高孟定用「審議圈次文化」,來形容都市計畫的決策權力結構。「不同文化的不能進去,」他指出,從地方到中央權力結構完全不同;在鄉鎮地區,有關私人利益的案子不管合法與否,比較可以政治實力影響;到了縣市,就要過濾法律不許可的;到省級,影響圈縮小;到內政部,則影響權力集中在少數人。但是,「審查原則是什麼?永遠是黑箱子。」

都市計畫能變更的條件有限,所以只有大家比權力。六年國建是一個契機,包括北、中、南三向速公路、高速鐵路、新市鎮開發,成為最新炒作的熱門話題。立委沈智慧日前便和支持她的賴派領導人賴誠吉,聯袂到交通部陳請高鐵由海線改為山線。高鐵台中站由烏日改為台中港,再改回烏日,地價循環起伏,「這是二波段炒作,」一位房地產業者分析。

另一方面,政經集團的政治觸角也由地方向中央伸展,孕育了中央級政治人物,這些人再結合人脈,包括地方、中央政要。最近直指權力核心的同一批集團,由南到北炒作土地的傳聞甚囂塵上。

而他們更直接挑戰土地政策。在當前土改聲浪中,促使已辭職的財政部長王建瑄下台最力者便從縣級議員開始。先是台中縣議會,在九月中旬提出對王建瑄的不信任案,繼而高雄市議會、台灣省議會、台北市議會都提案罷免王建瑄。台中市籍省議員賴誠吉更要求年底立委選舉,候選人要先對土改政策表態。

「他們不要結構性的改變,」李錫錕認為這是政治現實。「政策讓我們賺,怎能怪我們?」省議員賴誠吉就大聲說:「炒作是政府逼老百姓炒作。」

換一次首長,少一個公園

然而土地炒作使都市計畫規畫與使用失衡。一位省政府官員計算,全台灣省按都市計畫規畫的住宅區面積,若以一八0%的容積率興建,足夠一千八百六十萬人居住,「怎麼說供給不夠?」他指出未按規畫使用土地,只願變更後待價而沽,才使供需不平衡。

使用失衡的結果,使公共建設大量不足、居住空間惡質化、土地資源浪費。

大力開闢住宅、商業區的台中市,至去年年底為止,每人可使用公園面積僅為一點二七平方公尺,與省府所訂的二點五平方公尺相去甚多。早年有花園都市興建計畫的台北縣永和市,歷次行政首長更換,公園一個個被不同派系變更掉,如今只剩河濱一處;而永和、三重道路之紛亂,被形容為「麵條剛下鍋的一剎那」,居民飽受塞車之苦。

土地向財團集中,加深貧富差距。「農夫從財團手裡接下幾百萬元,手都會發抖,」一位小學教師親眼目睹:「可是他用那筆錢再也買不到同樣大小的土地。」 張景森認為選民覺醒,政治集團炒作土地的醜聞才能在社會監督下被掀開,「政治問題用政治解決。」一位曾參與某市長土地炒作案調查工作,最後卻不了了之的律師,卻對司法制度感到失望;公務員的士氣也大受影響。「認真做,麻煩多,」內政部一位人員曾被警告,那幾個上司還在,他就可以做下去;那幾個人走了,他就得趕快走。

都市計畫制度仍有改進空間。內政部目前已經送立法院的都市計畫法部分條文修正草案提出,由開發者自己負擔公共設施經費,開發前必須取得開發許可制等重大改進方向,頗符合學者呼籲的改造精神;「都市計畫必須公開、透明,讓草根民意決定,而不是形式民主操控,」夏鑄九說。但許多法令須經立法院,「立院組成如無法充分代表民意,就很難落實理想,」一位官員擔心。

更基本的土地改革,政府是否有決心實踐?牽涉選票,政府明顯徘徊在十字路口;一位省府官員憂慮地指出這場賭注,「這不是能實驗的,就像拆違建,你知道被拆的那些人絕對不會給你選票,但是你不知道給你選票的人在那裡?」

台鼎建設董事長白錫旼則認為,選票考慮並非只有一途。他說,政府應做更多選民觀念的投資,「教導選民什麼才叫英雄、什麼才有面子,」白錫旼說:「投入更多人力、物力細緻研究政見,讓政見來決定候選人。」

「究竟為誰而做?」一位觀察者則希望政府的土地政策能釐清這一點:「為全民、弱勢聲音?還是為派系?」

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