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聯合國志大財疏

文 / 孫秀惠    
1991-11-15
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聯合國志大財疏
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剛過完四十六週年慶,已邁入中年的聯合國,今年神采格外飛揚。有人說今年是聯合國的「復興年」(Renaissance);俏皮的西方媒體,則形容它正和貌合神離已久的「世界和平」,重新談一場戀愛。

到紐約的聯合國大廈,你可以買件鮮艷的紀念T恤,上頭幾個大字寫著聯合國最近的心情:「同心協力使夢想再生」。

九月十七日,愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、南韓和北韓等七個國家,喜氣洋洋加入聯合國,使它的會員成為一百六十六個,達到一九四五年成立以來的最高峰。

二次大戰後,遭蘇聯宰制五十一年之久的波羅的海三小國代表,於熱烈的掌聲中入座。拉脫維亞主席戈布諾夫說:「正義已經戰勝。聯合國大家庭,找回了失落已久的家人。」

希望之旗冉冉升起

十月底高棉和平協定於巴黎正式簽署;未來十八個月,超過一萬名的聯合國和平部隊,將收拾長達二十年的殺戮戰場,協助高棉建立民主制度。紐約時報形容這是聯合國有史以來,介入最深的和平行動。

一名和平部隊工作人員興奮的表示:「我們要在高棉民眾的眼前、心裡,都升起聯合國的和平旗幟。」

希望之旗也正在聯合國內部升起--或許,聯合國終於能名符其實掌理後冷戰時代的世界和平。

四十年來,儘管聯合國憲章開宗明義:「拯救未來的世代免受兵瀆之禍」;儘管其憲章二十四條明確規定:「所有會員國,非為了自衛,不得使用威脅或武力,侵害任何國家之領土完整或政治獨立」,然而柏林圍牆在一夜之間築起、蘇聯軍隊入侵匈牙利,聯合國卻都是存而不在。

聯合國曾於一九八五年發表了一份報告,指出聯合國成立以後,全球仍有二千一百萬人死於戰爭。這項統計還不包括後來歷時數年的兩伊戰爭、阿富汗內戰,以及近期由聯合國背書的波斯灣戰爭。

哲學家說,錯誤的前提,導不出正確的結論。身為世界最大的國際組織,聯合國的誕生建立於一個前提之上,引用其原始構想人美國總統威爾遜的話,就是:「和平有賴權力的團結」(Peace depends on a community of power)。

權力有可能團結嗎?聯合國以過去四十年的歷史,向這個前提說:「不」。

理想與沈淪

聯合國的頭一個十年在美、蘇互用否決權封殺對方中度過;第二個十年,大批第三世界的前殖民地國家進入聯合國,會員大會成為弱國指控強權剝削的法庭;一九六五年以後,又是法、蘇互相唱和,對聯合國大會與秘書處掣肘削權,動作連連。

起落之間,從未實現的是透過政治協商,維持國際和平、秩序的理想。

英國國際政治學家帕深思形容聯合國的憲章與組織,只是由「一群自以為會永遠結盟的國家」所訂定;所以當美、蘇領著全世界進入冷戰對峙,安理會五個永久會員國的否決權就成了最可笑的制度。而聯合國也淪為強權意志的執行者,無法採取任何主動。

從一九四五年到一九八九年,只有韓戰,聯合國曾出兵制止,而且還是趁蘇聯缺席做成的決議。聯合國憲章九十九條雖賦予其秘書長「主動維持世界和平」的權力,這項權力也只動用過一次--第二任秘書長哈瑪紹於一九六四年派遣和平部隊至剛果。結果卻是引起蘇聯抵制,拒不分攤和平部隊費用,導致聯合國發生第一次的財務危機,當年必須靠發行債券才免於破產。灰心的哈瑪紹甚至形容自己是個「沒有教會的教皇」。

如今,錯誤的前提似乎改變了。幾年前,許多國家輕蔑的問:「聯合國能做什麼?」現在則帶著探詢的語氣,尋求奧援。

波灣危機中,多國聯軍借重聯合國的授權,作為行動合法化的根據;布希與戈巴契夫也一再選擇聯合國發表重要的聲明。

經濟學人雜誌論及目前的世界新秩序時說:「對峙的兩座大山只剩一座,美國卻沒有坐在峰頂上;美國知道若沒有阿拉伯國家慨捐三十七億美元,日本與德國解囊十七億美元,美國無法領導波灣戰爭。無論美、蘇,現在都急欲讓他國分擔領導世界的責任。集體領導是新的趨勢。」 這不正是所謂「權力的團結」嗎。

昨非今是?

冷戰結束,確實帶給聯合國新的機會,最明顯可見的,是全球期待聯合國新任秘書長權力加重,並避免強權操控。

現任秘書長斐瑞茲將於一九九一年底卸任,三月以來,世界著名的媒體,包括時代雜誌、經濟學人、明鏡週刊、紐約時報等,就紛紛撰文呼籲:聯合國需要一位強而有力的新領導人。

一項起草中的聯合國結構調整案,也希望在未來大力增強秘書處與秘書長的權力。

擬議中的新結構,將聯合國祕書處分為四部,分別執掌「政治與安全」、「人道與人權」、「發展與環境」、「管理與金融」事務,反映聯合國在後冷戰時代對世界重要議題扮演的角色。同時由祕書長直接選任四個部門的副秘書長。草案中並提議,同一國籍不得有二人以上出任助理秘書長以上的職務,而出缺時也不得由同一國籍人士立即接任。

如果該草案最後獲得大會通過,將打破強權壟斷聯合國祕書處的局面。

美國總統布希說:「聯合國終於有真正的機會來完成憲章中的理想。」

回想三年前,美國拒繳高達七億美元的聯合國會費,聯合國第二度面臨破產,秘書長斐瑞茲搭機前往華盛頓求見雷根總統不得,又黯然返回紐約的窘況,其是不可同日而語。

但強權退位、聯合國就能登場?答案是「是」,也是「非」。

曾任斐瑞茲「政治事務參謀」的俄庫哈特指出,未來關乎世界新秩序的議題,將不只是兩造間的爭端;全球資源分配;疾病防禦、環境保育,都是攸關人類共同命運的問題,面對這些議題,沒有任何一個單一的組織或國家有能力獨自駕馭,聯合國是無可取代的領導者。

但另一方面,聯合國離「世界政府」的距離仍然十分遙遠;它權力的來源,處處仰賴強權國家的施予。

波灣戰後,聯軍歡天喜地班師回朝,把保護庫德族的第一線工作,留給了裝備鬆散的聯合國和平部隊。斐瑞茲向會員國要求三千五百萬美元的經費,英國給了六百萬元,美國給了二百萬元,日本、德國與波灣國家則一毛不拔。

類似波斯灣戰爭,牽涉全球共同利益,足以整合各方行動的例子不會太多了。許多專家都預測,未來十年,聯合國最艱鉅的工作,將是難民問題與民族主義重現所引起的小規模區域衝突,而這二者都是許多國家避之唯恐不及的。南斯拉夫內戰的例子已充分顯示,沒有多少國家真正支持聯合國插手干預,深恐那一天聯合國的部隊也到了自家的後門。

自二次大戰以來,全球從沒有像近兩年一般,天災人禍頻仍。據聯合國統計,目前世界上共有一千五百萬到一千七百萬難民等待救援。然而,今年聯合國四十六屆大會期間,斐瑞茲再度提出財務危機嚴重的警告:聯合國一百六十六個會員國中,竟有一百零八個欠繳會費,金額高達八億美元。

少了武器的巨人

冷戰結束,聯合國重新被賦予建立世界新秩序的重任,可是它卻像個缺少武器的巨人;和平部隊進入高棉所需高達二億美元的經費,至今仍無一會員國承諾支援。

擁抱和平是聯合國的理想,但代價十分昂貴。目前看來,許多國家願意與聯合國共享管理世界的權利,卻不一定願意承擔聯合國管理世界的義務。

假如再進聯合國

如果我國能重返聯合國,自然可享有會員國的權利,也必須履行各項規定的義務。

談到聯合國會員國的權利與義務,可以縱兩個角度來看。

按照憲章的規定,會員國可享的權利大約包括:一、出席大會;二、參加大會討論、表決;三、當選安理會的非常任理事國、經濟社會理事會理事國,及託管理事會的第三類理事國;四、將足以危及國際和平、安全的爭端或情勢,提請大會或安理會注意;五、應邀參加軍事參謀團;六、會員國代表行使職務時,在任一會員國領土內享有特權及豁免;七、參與憲章修正等。

而會員國的義務,除了應遵守憲章規定,如「以和平方法解決國際爭端」、「不得使用威脅或武力,侵害任何會員國或國家之領土完整或政治獨立」外,最主要還包括繳納聯合國會費。分攤軍費、接受並履行安理會之決議……等。

其中,聯合國的會費每年都得繳納一次。繳納會費的標準,是根據各會員國平均比較所得、人口及取得外匯的能力來核算。

根據聯合國秘書處一九九一年會員國會費分攤的統計,美國應繳會費最高,占聯合國會費總額的三五%,其次是日本一一%,第三位蘇聯占九%;中共繳納的比例為0.七九%,居第十八位。我國在未退出聯合國之前,以一九七一年為例,繳交的會費為當時美元七百七十萬元左右。

一出大門連連封殺

從第二個角度來看,我國退出聯合國以後,遭剝奪的權利,遠較其它國家為甚。原因在於,一九七一年聯合國大會的二七五八號決議案,不僅接受中共為「代表中國在聯合國組織的唯一合法代表」,而且還決定立即把我國,「從它在聯合國組織及其所屬一切機構中所非法占據的席位上驅逐」。

聯合國的組織規章,原本並沒有限定非聯合國會員國不得參加它的附屬機構或專門機構,二七五八號決議文是特別針對中華民國設限。

影響所及,甚至逼使我國無法參加一些並不屬於聯合國的國際組織。例如「歐洲復興開發銀行」就規定區域外的會員,必須是國際貨幣基金會(IML)的會員。我國因受二七五八號決議影響,不僅無法保住IMF會籍,也連帶無法進入歐洲復興開發銀行。

類似的清形還有許多,以亞洲開發銀行為例,我國一直到一九八六年還在為保住會籍而奮鬥。這也是為什麼當我國退出聯合國後,沒有立刻為重返聯合國而努力,因為我們必須傾全力對抗中共想全面封殺我國多邊外交的企圖,在聯合國外的其它國際組織,打一場又一場的外交保衛戰。

(孫秀惠採訪整理)

致命的決議文

二七五八(二十六)恢復中華人民共和國在聯合國的合法權利(阿爾巴尼亞排我案)

大會,

回顧聯合國憲章的原則,

考慮到,恢復中華人民共和國的合法權利對於維護聯合國憲章和聯合國組織根據憲章所必須從事的事業都是必不可少的,

承認中華人民共和國政府的代表是中國在聯合國組織的唯一合法代表,中華人民共和國是安全理事會五個常任理事國之一,

決定:恢復中華人民共和國的一切權利,承認她的政府的代表為中國在聯合國組織的唯一合法代表並立即把蔣介石的代表從它在聯合國組織及其所屬一切機構中所非法占據的席位上驅逐出去。

一九七一年十月二十五日,第一九七六次全體會議。

本文出自 1991 / 12 月號

第066期遠見雜誌

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