近十年來,台灣最大規模的環評審查,莫過於國光石化開發案,調查項目之多,堪稱環評史上最高規格,總計五年花五億元台幣,最後以政治決定收場,停止開發。
2006年,當時的行政院長蘇貞昌將投資金額6325億元的國光石化,列為國家的重大開發案。當時行政院副院長蔡英文還因國光石化的環評過於冗長,在行政院財經小組會議上,對環保署開砲,要求在兼顧環保、產業發展原則下,研議簡化及透明化流程。
但2008年5月國民黨執政後,蘇貞昌跟蔡英文卻改變態度,反對國光石化開發。2010年8月,中研院前院長李遠哲、衛生署前署長(現任副總統)陳建仁等1173位學界人士也共同連署反對,讓國光石化上升成政治議題。
國光石化朝野攻防多年後,2011年4月22日,當時的總統馬英九為平息爭端,決定終止開發。
彰化縣為開發地方經濟 主動招手
儘管這已是陳年舊事,但國光石化在環評面臨的各種審查問題,堪稱史上第一遭,已成為環評界必讀的教戰手冊,可作為政府檢討環評制度的重要借鏡。
一切從2005年開始。當時國光石化預計在雲林離島工業區興建石化園區,因民眾抗爭,環評遲遲未過,只好重尋廠址。
2007年11月,彰化縣政府為發展地方經濟,主動向國光石化招手,當時行政院副院長邱義仁決定從雲林改至彰化縣大城鄉,經建會(國發會前身)也於2008月4月同意將彰化大城工業區列為國家重大計畫。
據國光石化前主管指出,當時彰化縣長卓伯源帶著大城鄉民簽署的同意書去拜訪他,儘管有九成民眾贊同,仍無法平息環團疑慮。
由於民間的質疑聲浪四起,國光石化環評調查的項目也隨之不斷增加,堪稱環評史上範疇界定最「包羅萬象」的代表作。
要求百百種 雨量、海沙、古文物都要查
環評審查期間,累計登記發言民眾提出的問題不下數百條。當國光石化承諾找近百年的下雨量數據時,卻有民眾要求溯及荷蘭統治台灣時期(1624至1662年間)至今的海岸地形及濁水溪變遷評估分析,讓開發單位感到很為難。
國光石化也被要求必須調查當地海沙是圓的、扁的、菱形的,還是方形的,各占比多少,對海岸的侵蝕、殺傷力多大?甚至要調查大城鄉海岸線以外10公里海域內,是否有明朝鄭和下西洋時的沉船或其他時期所遺留古文物?
當時台灣並無相關法條,直至2015年11月24日,立法院才三讀通過「水下文化資產保存法」,規定進行水域開發前,應先調查有無或疑似水下文化資產,如有發現應停止開發。但2008年時,國光石化已被要求做水下調查。
國光石化甚至要做「內部成本外部化」,這也是環評史上頭一遭。
內容包括製程產生的硫氧化物、氮氧化物,飄散至空中後,將對當地農民、漁民造成什麼影響?還要假設農田種的是高麗菜或空心菜等,估算將帶來多少損失?
一位參與國光石化的工程師說,每開一次會,問題就愈來愈多,他只記得,必須不停記筆記,「至於資料到底要準備到什麼程度,不知道?只要是決議的範疇項目,就要進行調查。」
等到下次審查,工程顧問公司簡報調查結果時,部分民眾還是質疑開發單位的調查不足採信,陷入「信者恆信、不信者恆不信」的惡性循環中。
尤其是高排放量的石化業,更被用高標準對待。當初國光石化規劃的二氧化碳排放量是2000多萬噸∕年,承諾完全不用煤炭,六成用天然氣、四成燃油,將排放量降至729萬噸∕年,然後再透過國內外碳權交易,將增量降至258萬噸∕年。
「為保護環境,我不計成本,」不具名的前國光石化高層回憶說,由於成本倍增,還被股東罵是不是瘋了。
為保護白海豚 如何施工都傷腦筋
國光石化甚至還遇上台灣最著名的生態議題,就是「中華白海豚」。
當環團首度提出台灣一帶有中華白海豚時,開發單位簡直愣住了,因為之前從來沒聽過,台灣也幾乎沒有學者從事相關生態研究。最後找上台灣大學生態學與演化生物學研究所教授周蓮香進行調查。
周蓮香調查後指出,從大陸長江口以南到台灣、香港、越南、印度至東非一帶沿岸水深不到20公尺水域都有白海豚蹤跡。但因人類的開發,族群被嚴重影響,切成許多分離的小族群,除香港與珠江口的族群最大,有2000多隻外,其他各區多在200隻以下。
2006至2015年間,研究團隊出海超過800趟,估算出台灣沿海每年不到80隻中華白海豚,「幾乎每隻都可以辨認出來,」周蓮香說。
當時國光石化回應環團要求,還邀請生態學者研究中華白海豚的族群生態、喜歡吃什麼魚類?如何保護它們得以繼續繁殖?甚至還預計買巡邏研究船,一旦發現中華白海豚擱淺或被漁網割傷,馬上前往救護。
根據參與調查的工程師說,中華白海豚對聲音很敏感,施工時須先發出聲音警告,避免它們游過來,還要使用特殊的泡沫工法,並鋪設減噪帷幕以降低噪音。
施工時,還要派人在海上巡邏,一旦發現中華白海豚蹤跡,要立即發出咚咚聲響,提醒不要靠近,如仍朝施工方向而來,達警戒線時,必須立即停工。總之,就是透過各種方式細心呵護,中華白海豚因此被稱為「媽祖魚」。
最後國光石化還承諾捐出一億元成立中華白海豚保育基金會,不過竟有人提議應每年提撥營收的某個百分比當成基金,「這真是一筆天文數字,我實在不方便說出來,」前國光石化主管至今仍不願意說。
由於南北邊的中華白海豚會進行交流,環團也質疑國光石化的港口防波堤將阻擾行徑,會造成近親繁衍而走向滅絕,後來還演變成當時的行政院長吳敦義脫口說出「海豚會轉彎」的政治風暴。
五年後的今天,國光石化投資案早已煙消雲散,但中華白海豚幾乎已成為環評必備審查項目。
尤其在2014年4月,農委會林務局公告中華白海豚的重要棲息環境後,自此只要牽涉到海域的開發都要受到約束。
根據林務局調查發現,中華白海豚棲息環境北起苗栗縣龍鳳港,南至嘉義縣外傘頂洲燈塔,涵蓋苗栗縣、台中市、彰化縣、雲林縣的海域面積達7萬6300公頃。
農委會也規定投資案一定要通過「中華白海豚」的環評才能開發。意即只要想在此四縣市海域或外海投資,均須通過此項目。目前最受影響的正是新政府推動的離岸風電政策,因為很多風電預定基地就是以苗栗、彰化海域為主。
不光開發案 流刺網、底拖網都是殺手
根據調查的工程師估算,開發案投資在中華白海豚的環評調查費用達上億元,有人開玩笑指出,平均每隻的代價是116萬元。
他進一步說,「中華白海豚需要保護毋庸置疑,」但根據國際期刊的文章指出,從苗栗龍鳳港到台南將軍溪,約200公里範圍內,約有6310艘漁船作業,有三成中華白海豚會受到流刺網和底拖網嚴重影響,光靠開發單位保護還是不夠。
從選址到解決水、空汙、海域地形、外部成本、健康風險、生態、極端氣候等問題,國光石化聘用國內前三大工程顧問公司,花五億進行工業區、工業港及建廠的可行性研究、規劃及環評,最後依舊胎死腹中。
現在再回頭看國光石化所遭遇的環評審查問題,仍是一道道難解的習題。