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平均地權不平均

文 / 何亞威    
1991-05-15
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平均地權不平均
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土地風貌變遷的背後,往往是一連串兵不血刃的土地爭奪戰,不但人和人爭,產業和產業爭,人也和自然爭,這一代還和下一代爭。

顯而易見的現象,如高租金趕走書香,重慶南路的書店街逐漸蕭條,今後能占據一樓店面的,將多半是本輕利厚,或是資本雄厚的大型連鎖店。在非都市地區,雖然沒有明確標出勢力範圍,但當地居民指指點點,多能告訴你這片田、那片地屬於某某財團。

六年國建計畫預定開放兩萬八千多公頃農地,移做工商業或住宅用地,早有財團摩拳擦掌,預備分一杯羹,熟悉政商新聞的記者稱之為「工業資本向農業土地擴張的經濟化過程」。行政院長郝柏村也擔心六年國建會使地價再度飆漲,指示有關單位研擬對策。

過去實施三七五減租、耕者有其田,台灣的土地改革紀錄輝煌,但是日本NHK製作日本地價飆漲、生活品質低落的土地專輯時,卻毫不留情地給台灣下了「平均地權制度崩潰」的評語。

土地漲價歸私

總統府資政陳立夫、參與土地改革規畫的地政界耆老蕭錚,去年參加全國土地會議時,都指陳目前政府實施的平均地權不僅不能制止土地投機和壟斷,反而是縱容。正本清源,必須正確而完整地實施國父平均地權的主張。

基泰建設副總經理馮先勉是蕭錚的指導學生,博士論文寫的是「平均地權真詮」。他針對土地亂象指出,平均地權最重要的是把土地因社會努力增值的部分拿走(即漲價歸公),讓土地無利可圖,地價就漲不起來。

但台灣實際情形卻是漲價「歸私」,平均地權中最重要的照價收買從來沒有用過,結果一方面土地增值稅不能有效課到增值部分;一方面持有房地產成本低(地價稅、房屋稅都是輕稅,空地稅也多年停徵,最近才有恢復開徵之議),等於給予地主無限的保障。地主可以坐等土地地目變更,土地愈無效經營,利潤愈高,結果是「有房地產者在睡夢中累積財富,無房地產者在睡夢中成為新貧,」馮先勉說。

無殼蝸牛望屋興歎

漲價歸私使得房地產所有權迅速集中,根據民國七十八年的財稅資料,台灣地區有三千多個個人擁有房屋十棟以上(其中有部分具房屋起造人身分),而且幾乎是地價愈高的地方大地主愈多;寸土寸金的台北市有一千位以上大地主,占全國三分之一。若以地價稅來看,私有地中土地持分超過三十三坪的地主,占地價稅納稅人口不到三成,卻掌握台灣地區八成以上的私有地。

房價高漲讓許多無殼蝸牛望屋興歎,但是主計處人口普查顯示,台灣地區現在有八十萬戶空屋,空屋率高達一六.六五%,正是「不患寡而患不均」的寫照。政大地政系教授張金鶚指出,合理的空屋率在三~五%,空屋率過高表示社會資源嚴重浪費,土地利用效率差,以每戶平均價值三百萬元計算,八十萬戶空屋至少積壓資金二兆四千億元。

土地現況腐蝕台灣

土地現況悖離平均地權理想,正從經濟面和非經濟面腐蝕台灣的生命力。

國策中心執行長張瑞猛指出,資本無祖國,總是尋找報酬率最高的地方落腳,近幾年,台灣土地價格高漲,使得企業的土地成本比鄰近國家高四、五倍,再不改善必然是企業出走、國力喪失。

他也說,對受薪階級而央A有自用房屋具有多重意義,但是現在以國民平均所得計算,勞工至少要十一年不吃不喝,才買得起房子,與理想的四、五年所得購屋相差太遠。台灣貧富差距也日漸擴大,所得分配差距已從多年來的四倍左右急速擴張為四點八五倍。

馮先勉指出,當地價高漲,貧富差距拉大時,父母為求得一屋,只好加倍工作,無暇教育子女,同時居住環境惡劣,隱私權不受保障,治安、道德必然敗壞,全民都要為高房價付出昂貴的社會成本,而原為社會安定力量的中產階級一旦走上街頭,後果更不堪設想。

地價高漲也成為政府部門推動公共建設的夢魘,例如經建會調查報告指出,十四項建設進度緩慢,最主要的原因就是土地取得困難。

土地取得困難也有許多原因,包括土地現值和公告地價差距過大;規定土地徵收補償標準的法規至少有九種;國策中心的研究報告也指出,政府機關常靠出售公有土地開闢財源,但編訂第一期公共設施保留地時,卻有三分之二以上都是私用地,種種現象追根究柢都指向:台灣只是在不斷推出各種土地政策,卻沒有建立一套土地制度,公共建設延誤的惡果卻由全民共同承擔。

希望晚出早歸

整個台灣地區呈現極端化發展,擠壓出更高的都市土地需求,進一步把地價擠上高峰。財政部參事戴立寧說,每個人選擇住處,都是希望能「晚一點離開家,早一點到辦公室;而且能晚一點離開辦公室,早一點到家」。以辦公室為中心,一小時車程為半徑畫個圓,圈內的地點都適宜居住,但是人口湧向都市,交通建設又不發達,卻使半徑愈縮愈小,這種情況下,都市土地不但沒有增加,反而縮小,地價降不下來也是必然。

都市土地已是處處窄巷、死胡同,農業用地也早經財團進行土改,名為農地,其實已納入財團勢力範圍。

地政專家指出,我國對農地一向嚴格管制,規定只有農民才能買賣農地,結果反而為財團假借人頭買賣,成了牟利的大競技場。中央部會一位主管官員記憶猶新地說,曾有一位海外學人經過推薦到部裡來面試,因為這位學人不同意把身分證背面職業欄由「農」改為「公」而作罷。

一位金融業老闆最近茶餘飯後最津津樂道的投資經,就是他在台北市郊買下數百坪建地和農地,建地部分已經與人合建,轉手賺了五、六倍,農地部分因為周圍都已被畫為建地,變更為建地也指日可待,每每提及這「睿智的抉擇」就志得意滿。

類此利用農業人頭掩護,行投資之實的例子多得不勝枚舉,但是事實上,又缺乏確實證據,稅務官員也一籌莫展。

舊戲碼重演

私有地展現暴漲、投機壟斷的圖象,國有土地也重演壟斷、管理紊亂的舊戲碼。

個人有身分證字號,建築物有街道門牌,但是台灣地區的土地有一半還沒有完成測量登記,政府遷台四十多年,全面清查國有土地的計畫到七十九年才開工,預計八十六年完成。

財政部國有財產局是最高的國土管理機關,但是國有土地又依照公用(公家機關使用)、非公用一分為二,公用土地由個別的使用機關,如國防部、教育部管理,「實際的管理機關多達兩百多個,」國有財產局組長洪寶川點出國有地管理系統的複雜與國產局的無奈。

政府五鬼搬運

土地清冊沒建立,想做好管理又談何容易。土地被占用是國有財產局面臨的棘手問題。過去國產局常用寬鬆的方法希望占用人依法申請租用,甚至承購土地;到最近幾年才急起直追,著手處理土地占用問題,單單在七十六年到七十九年度,就處理了三萬多筆被占用的土地,其中還有一千筆靠對簿公堂才取回。

政大地政系教授殷章甫看在眼裡,欣喜國產局總算擺脫了過去只會賣地,達成財政目的的角色,轉而扮演真正的管理者。然而據估計,從六十四到七十八年度,平均每年都賣掉價值相當於中央歲入總預算二%的國有土地。 管理、使用機關眾多,已經形成另一種形式的占有和壟斷,不少機關在管理的土地上為員工興建眷舍,把公有土地合法的轉為私人所有,國有土地原為國家全民所有的精神已蕩然無存。「這根本是標準的圖利私人,」一位建築業者說,他批評這種作法和民間的五鬼搬運法,沒有什麼不同。

近一、二年來政府機關之間的土地占用糾紛也層出不窮,例如台北市政府向國民大會索回市有土地;台灣省議會向占用台銀房舍、土地的機關,包括行政院、監察院、空軍總部聲聲催討。一方面固然顯示各部門競用土地的爭奪戰,一方面更透露出各機關擁地自重,把國有土地當做「自己的土地」。但為什麼有的機關龐大房舍一棟棟蓋,甚至有職工宿舍,有的卻無枝可棲?財政部一位官員無可奈何地歎口氣:「到處都是不公平!」

私有土地集中壟斷,公有地則管理紊亂,各自為政,國策中心執行長張瑞猛主張開放部分農地、部分台糖土地來擴大土地供給;都市計畫學者主張做好區域計畫,區域均衡發展,就能舒緩土地的需求;地政界人士如蕭錚、馮先勉主張大刀闊斧改革,務必回歸到真正的平均地權。種種看法雖然見仁見智,但是箭頭都指向土地問題日趨嚴重,必須亟早有所對策。

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