過去十幾年來，台灣各地方政府財政逐漸惡化，到底誰該負責？
其實中央跟地方就像父子關係，中央每年編列補助預算給地方，一旦縣市財務吃緊，發不出薪水時，中央還是得協助調度，以維持運作。因此有人批評中央放任地方不管，才會造成財政危機。
到底是中央未善盡責任？還是地方首長很難約束呢？
要避免地方財政惡化，必須做好預算籌編及執行的工作，而在政府的制度設計中，其實已有5道關卡把關。
只要能夠逐層檢視地方預算的編列、執行流程，就能查出到底是誰怠忽職守？
關卡1〉財政局、主計處
預算編列的第一道關卡，是各縣市政府的財政局、主計處。
每年8月間，各縣市局處單位會依施政計畫編概算，送到縣市的主計處，再由主計處會商縣市財政局處，彙編下年度總預算案，再由縣市政府送至縣市議會審議。
依照分工，各地方主計處長如發現預算編列有虛列或不合理處，應該會找各局處研商，並給予專業建議，照理不應出現「浮報」的總預算案。但為何還是發生了？
通常在第一關會想「浮編預算」的首長，都是為了舉債以兌現競選承諾。
根據2013年修正的「公共債務法」規定，縣市政府累計一年以上債務不能超過當年度歲出（加上過去的保留款）的50％。
假設前任首長債務額度已用罄或瀕臨上限，繼任者就不能再借錢，但為推動施政計畫，除向中央爭取計畫型補助，地方也要出一定比例的配合款，必須到處找財源，而最便捷的方式，就是向金融機構借錢。
當縣市已沒有舉債額度時，首長該如何才能借到錢呢？財政官員就可以巧立名目虛列歲入，例如增加來自中央的補助款、稅收等，甚至將一塊地賣兩次。當歲入增加時，歲出就會跟著擴大，才能編出「收支平衡」的預算表。
以苗栗縣債務增加最多的100年度來看，過去平均年歲入、歲出約200多億，但該年度縣府歲入卻擴編至385億8747萬餘元，歲出預算膨脹為414億8747萬餘元。明顯可見虛列預算情事。
也正因當年度歲出增至414億餘元，舉債上限可擴大為207億元（414×50％＝207），苗栗縣當年才得以舉債36億533萬元。
其實財政局長、主計處官員都了解所在縣市的財務狀況，怎麼可能不知道浮編預算？就算財政局長為縣市長任命，須聽從首長指示，但在主計一條鞭的制度下，地方主計處人員由主管機關行政院主計總處派任，照理可以發揮監督功能，為何還是沒做好？
原來在1999年「地方制度法」施行後，地方自治團體在憲法及法律保障範圍內，享有自主與獨立地位，縣市長為民選首長，中央無權干預地方治理。有主計處官員私下抱怨，他們受所在機關長官（縣市長）的指揮，無法強制首長執行專業建議。
當然難免有操守不佳的主計官員跟縣市長關係良好，連家人都在該縣市擔任約聘雇或臨時人員，面對縣市長虛列預算，可能就睜隻眼、閉隻眼。
關卡2〉縣市議會
但就算第一關失守，至少還有第二關，就是地方政府的立法機關——議會。
議員受選民所託監督縣市政府，每年9月依職權審查預算，縣長及局處首長都需列席備詢，而且只能刪減，不得增加預算，以看緊民眾荷包。
既然如此，為何還是有縣市債務失控呢？
政大公共行政系特聘教授江明修指出，台灣地方自治已經破產，地方議會大多不分藍綠，議員為服務選民，都要用到行政資源，爭取工程計畫案時，也要首長點頭，早已成為利益共生結構。
甚至有少數議會效能不彰，處於失靈狀態。有些縣市不用一個月就審完預算案，最後不是零刪除就是微刪除，平和落幕。「府會關係太和諧的縣市要特別注意，」一位地方政治人物說，議員心態很簡單，只要縣市長能找到錢，他們也樂得搞建設、服務選民。
一位不具名的議員也透露，有些縣市長長袖善舞、藍綠通吃，就算有議員認真質詢，也發揮不了效果。最重要的是經費掌控在首長手裡，搗蛋鬼很難拿到經費，就無法做選民服務了。
甚至有縣長私下得意地說：「給他們（議員）一些方便跟好處，府會關係就會很好。」例如有議員經營八大行業，消防、警政單位不找麻煩，生意就好做，大家各取所需。
通常議會都會在年底前通過總預算案，變成法定預算後，隔年各機關開始依分配預算執行，年度終了要編製決算書，再送到主計處彙編總決算，這時候就該審計機關上場了。
關卡3〉縣市審計處
審計單位是預算把關的第三道關卡。
每年約4月間，縣市政府將總決算送到地方審計處（室），依法約於7月底完成審核，並編製年度總決算審核報告，內含各類審定表及重要審核意見，再函請縣市議會審議。
以今年發不出薪水的苗栗縣為例，審計單位儘管每年總決算審核報告都據實反應各種缺失，卻苦無尚方寶劍，難發揮效果。
其實，苗栗縣審計室94年度就提出歲計短絀問題，導致公債鉅幅增加，超過法定上限，促請縣府據實編列歲入預算，也在各年度總決算審核報告中揭露，並送請苗栗縣議會審議，給予開源節流建議，但這些建議均未被縣府重視。
關卡4〉審計部、監察院
當地方審計單位也無法讓地方首長遵守財政紀律時，第四個關卡就是審計部可針對有虛列歲入、歲出項目等違失行為的縣市，提報監察院核辦。
例如審計部曾在民國99年5月、100年10月以苗栗縣等縣市財政失衡及債務超限，二度陳報監察院核辦。監察院調查後，於99年10月提案糾正財政部及行政院主計總處。民國102年元月又提案糾正主計總處、財政部與苗栗縣等七個縣市政府。
後來主計總處考核縣市成績時，苗栗100至103年度均最後一名，累計扣減補助款5004萬餘元，要求改善財務。但該期間苗栗取得中央277億7200萬元一般性補助款，這點罰款簡直九牛一毛。
據財政官員私下透露，中央確實左右為難，扣減太多將導致地方政府停擺、影響民眾權益，僅能斟酌減扣，警惕首長。
關卡5〉財政部
若前幾道關卡都失靈，財政部就要扮演第五道關卡的監督角色，嚴格列管債務比達九成的縣市，提出財政改善及償債計畫，每年並強制還本1％。
以苗栗縣為例，儘管中央已多次糾正、扣款，財政部基於苗栗債務比超限，也不准再舉債，去年也要求苗栗縣提出財政改善計畫，前縣長劉政鴻也交了完整的償債計畫，例如要出售某些土地以償還債務，但等到年底時卻無法兌現，2014年底債務累計已達398億餘元。「我們也感覺被騙了，」一位財政官員無奈地說。
其實，將錢借光光、留下大筆債務的，又何止苗栗縣，為何中央就是發揮不了監督的功能呢？以目前的政治生態來看，中央的影響力已逐漸式微，地方首長又是民選，能懲戒縣市長的機制非常薄弱。
最明確的罰則是2013年修正的「公債法」規定，各級政府超額舉債，或未依規定比例編預算還債，經限期未改善者，中央可減少或緩撥統籌分配稅款，並將首長移送懲戒。
但幾十年下來，經監察院彈劾的民選地方首長僅七位，從未有人被撤職。最近的案例是前台東縣長鄺麗貞，2008年出國，她因考察計畫與預算編列嚴重脫節、溢支出國差旅費等違失遭彈劾，公懲會雖認定嚴重失職，卻考量為民選首長，只記過並未撤職。
基於台灣是民主國家，公懲會如對縣市長撤職，恐引發政治風暴，最多給個「不痛不癢」的申誡。「所以大家一起和稀泥，搞成中央失能、地方失控的局面，」一位地方官員說。
檢視台灣的地方制度法，對地方財政紀律的規範嚴重不足，也缺乏對民選首長的課責機制，正是形成今天亂象的主因，必須仰賴各界達成共識，研議修法來補強。
但立法途徑路迢遙，最終還是回到民眾身上，只有用選票讓盲目舉債的首長不再執政，才能有效改善財政紀律。
