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5道關卡防堵,卻管不住財政崩壞

債務土石流1〉地方預算審核機制大當機
文 / 彭杏珠    
2015-08-28
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5道關卡防堵,卻管不住財政崩壞
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過去十幾年來,台灣各地方政府財政逐漸惡化,到底誰該負責?

其實中央跟地方就像父子關係,中央每年編列補助預算給地方,一旦縣市財務吃緊,發不出薪水時,中央還是得協助調度,以維持運作。因此有人批評中央放任地方不管,才會造成財政危機。

到底是中央未善盡責任?還是地方首長很難約束呢?

要避免地方財政惡化,必須做好預算籌編及執行的工作,而在政府的制度設計中,其實已有5道關卡把關。

只要能夠逐層檢視地方預算的編列、執行流程,就能查出到底是誰怠忽職守?

關卡1〉財政局、主計處

預算編列的第一道關卡,是各縣市政府的財政局、主計處。

每年8月間,各縣市局處單位會依施政計畫編概算,送到縣市的主計處,再由主計處會商縣市財政局處,彙編下年度總預算案,再由縣市政府送至縣市議會審議。

依照分工,各地方主計處長如發現預算編列有虛列或不合理處,應該會找各局處研商,並給予專業建議,照理不應出現「浮報」的總預算案。但為何還是發生了?

通常在第一關會想「浮編預算」的首長,都是為了舉債以兌現競選承諾。

根據2013年修正的「公共債務法」規定,縣市政府累計一年以上債務不能超過當年度歲出(加上過去的保留款)的50%。

假設前任首長債務額度已用罄或瀕臨上限,繼任者就不能再借錢,但為推動施政計畫,除向中央爭取計畫型補助,地方也要出一定比例的配合款,必須到處找財源,而最便捷的方式,就是向金融機構借錢。

當縣市已沒有舉債額度時,首長該如何才能借到錢呢?財政官員就可以巧立名目虛列歲入,例如增加來自中央的補助款、稅收等,甚至將一塊地賣兩次。當歲入增加時,歲出就會跟著擴大,才能編出「收支平衡」的預算表。

以苗栗縣債務增加最多的100年度來看,過去平均年歲入、歲出約200多億,但該年度縣府歲入卻擴編至385億8747萬餘元,歲出預算膨脹為414億8747萬餘元。明顯可見虛列預算情事。

也正因當年度歲出增至414億餘元,舉債上限可擴大為207億元(414×50%=207),苗栗縣當年才得以舉債36億533萬元。

其實財政局長、主計處官員都了解所在縣市的財務狀況,怎麼可能不知道浮編預算?就算財政局長為縣市長任命,須聽從首長指示,但在主計一條鞭的制度下,地方主計處人員由主管機關行政院主計總處派任,照理可以發揮監督功能,為何還是沒做好?

原來在1999年「地方制度法」施行後,地方自治團體在憲法及法律保障範圍內,享有自主與獨立地位,縣市長為民選首長,中央無權干預地方治理。有主計處官員私下抱怨,他們受所在機關長官(縣市長)的指揮,無法強制首長執行專業建議。

當然難免有操守不佳的主計官員跟縣市長關係良好,連家人都在該縣市擔任約聘雇或臨時人員,面對縣市長虛列預算,可能就睜隻眼、閉隻眼。

關卡2〉縣市議會

但就算第一關失守,至少還有第二關,就是地方政府的立法機關——議會。

議員受選民所託監督縣市政府,每年9月依職權審查預算,縣長及局處首長都需列席備詢,而且只能刪減,不得增加預算,以看緊民眾荷包。

既然如此,為何還是有縣市債務失控呢?

政大公共行政系特聘教授江明修指出,台灣地方自治已經破產,地方議會大多不分藍綠,議員為服務選民,都要用到行政資源,爭取工程計畫案時,也要首長點頭,早已成為利益共生結構。

甚至有少數議會效能不彰,處於失靈狀態。有些縣市不用一個月就審完預算案,最後不是零刪除就是微刪除,平和落幕。「府會關係太和諧的縣市要特別注意,」一位地方政治人物說,議員心態很簡單,只要縣市長能找到錢,他們也樂得搞建設、服務選民。

一位不具名的議員也透露,有些縣市長長袖善舞、藍綠通吃,就算有議員認真質詢,也發揮不了效果。最重要的是經費掌控在首長手裡,搗蛋鬼很難拿到經費,就無法做選民服務了。

甚至有縣長私下得意地說:「給他們(議員)一些方便跟好處,府會關係就會很好。」例如有議員經營八大行業,消防、警政單位不找麻煩,生意就好做,大家各取所需。

通常議會都會在年底前通過總預算案,變成法定預算後,隔年各機關開始依分配預算執行,年度終了要編製決算書,再送到主計處彙編總決算,這時候就該審計機關上場了。

關卡3〉縣市審計處

審計單位是預算把關的第三道關卡。

每年約4月間,縣市政府將總決算送到地方審計處(室),依法約於7月底完成審核,並編製年度總決算審核報告,內含各類審定表及重要審核意見,再函請縣市議會審議。

以今年發不出薪水的苗栗縣為例,審計單位儘管每年總決算審核報告都據實反應各種缺失,卻苦無尚方寶劍,難發揮效果。

其實,苗栗縣審計室94年度就提出歲計短絀問題,導致公債鉅幅增加,超過法定上限,促請縣府據實編列歲入預算,也在各年度總決算審核報告中揭露,並送請苗栗縣議會審議,給予開源節流建議,但這些建議均未被縣府重視。

關卡4〉審計部、監察院

當地方審計單位也無法讓地方首長遵守財政紀律時,第四個關卡就是審計部可針對有虛列歲入、歲出項目等違失行為的縣市,提報監察院核辦。

例如審計部曾在民國99年5月、100年10月以苗栗縣等縣市財政失衡及債務超限,二度陳報監察院核辦。監察院調查後,於99年10月提案糾正財政部及行政院主計總處。民國102年元月又提案糾正主計總處、財政部與苗栗縣等七個縣市政府。

後來主計總處考核縣市成績時,苗栗100至103年度均最後一名,累計扣減補助款5004萬餘元,要求改善財務。但該期間苗栗取得中央277億7200萬元一般性補助款,這點罰款簡直九牛一毛。

據財政官員私下透露,中央確實左右為難,扣減太多將導致地方政府停擺、影響民眾權益,僅能斟酌減扣,警惕首長。

關卡5〉財政部

若前幾道關卡都失靈,財政部就要扮演第五道關卡的監督角色,嚴格列管債務比達九成的縣市,提出財政改善及償債計畫,每年並強制還本1%。

以苗栗縣為例,儘管中央已多次糾正、扣款,財政部基於苗栗債務比超限,也不准再舉債,去年也要求苗栗縣提出財政改善計畫,前縣長劉政鴻也交了完整的償債計畫,例如要出售某些土地以償還債務,但等到年底時卻無法兌現,2014年底債務累計已達398億餘元。「我們也感覺被騙了,」一位財政官員無奈地說。

其實,將錢借光光、留下大筆債務的,又何止苗栗縣,為何中央就是發揮不了監督的功能呢?以目前的政治生態來看,中央的影響力已逐漸式微,地方首長又是民選,能懲戒縣市長的機制非常薄弱。

最明確的罰則是2013年修正的「公債法」規定,各級政府超額舉債,或未依規定比例編預算還債,經限期未改善者,中央可減少或緩撥統籌分配稅款,並將首長移送懲戒。

但幾十年下來,經監察院彈劾的民選地方首長僅七位,從未有人被撤職。最近的案例是前台東縣長鄺麗貞,2008年出國,她因考察計畫與預算編列嚴重脫節、溢支出國差旅費等違失遭彈劾,公懲會雖認定嚴重失職,卻考量為民選首長,只記過並未撤職。

基於台灣是民主國家,公懲會如對縣市長撤職,恐引發政治風暴,最多給個「不痛不癢」的申誡。「所以大家一起和稀泥,搞成中央失能、地方失控的局面,」一位地方官員說。

檢視台灣的地方制度法,對地方財政紀律的規範嚴重不足,也缺乏對民選首長的課責機制,正是形成今天亂象的主因,必須仰賴各界達成共識,研議修法來補強。

但立法途徑路迢遙,最終還是回到民眾身上,只有用選票讓盲目舉債的首長不再執政,才能有效改善財政紀律。

本文出自 2015 / 09 月號

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