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中國再成長的規畫

從十二五綱要  預見未來發展
文 / 楊泰興    
2012-04-11
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中國再成長的規畫
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貧富差距漸大,國家發展成隱憂

2011年2月的中山北路一段,晶華飯店旁邊矗立起一棟華麗的建築,這是義大利精品PRADA新成立的台灣旗艦店,緊鄰另外兩大精品LV、GUCCI的旗艦店,它鎖定的主要消費群,便是眾所周知的「大陸觀光客」。

事實上,PRADA對於大陸的企圖心不僅於此,這兩年來它從北到西南,從瀋陽到成都,已經建立起十家旗艦店,未來五年打算擴張到45家,更要在今年7月於香港上市。

而根據英國《經濟學人》在2011年2月的一份報導稱,里昂證券推估,大陸的奢侈品消費年增率高達25%,遠高過於大陸一般消費品11%的增加速度。預料不到五年內,大陸將會取代日本成為世界最大的精品消費國。

而大陸商務部長陳德銘坦承,即便奢侈品價格遠高於國外相同商品,但是銷售成長率還是相當的驚人,中國人迫不及待要享受富裕的生活。大陸觀光客擠爆各國的精品店、百貨公司更是我們在電視新聞上常看到的畫面。

「富裕中國」,是當前我們最熟悉中國的一張新面孔。但是也就在2010年12月,新疆爆發一起駭人聽聞的新聞,四川有職業介紹所販賣殘障人士到新疆作奴工,每月工資僅1000多塊新台幣,卻終年無休。這家新疆工廠十名員工有八名是殘障人士及乞丐,令人哭笑不得的是,那是一家生產環保建材的公司。

這是另外一張我們早年熟悉,但近年西方世界已經漸漸淡忘的臉孔──「貧窮的中國」。

「三不」難題,難根本解決 中國大陸看似富起來了。去年全國GDP超越日本,居世界第二。但同時,貧富差距卻也不斷同步惡化:在大陸,有最貴的高達百萬元人民幣的EMBA或CEO管理課程,同時卻也有無法上學的民工子弟。

上海豪宅數倍於台北房價的同時,在十里洋場淮海路上,依舊看得到整隻腳長滿爛瘡的乞丐,橫臥在美輪美奐的別墅前。

兩張不一樣的臉孔困惑了西方人,同時也讓大陸領導人困窘不已。如何調和這兩張臉孔成為崛起的大陸當前最重要的課題。

根據大陸國務院總理溫家寶去年的政府工作報告指出,總結已經結束的十一五,大陸儘管已經成為舉世第二的經濟大國,但是「我們清楚地認識到,我國發展中不平衡、不協調、不可持續的問題依然突出」「留下許多問題沒有根本解決,包括:教育、醫療品質不夠與分布不均……,」溫家寶在人民大會堂內一字一字念著。 於是,在2011年開始執行的十二五規畫當中,大陸希望解決十一五留下的問題,並開創未來五年新局。

於去年兩會期間由人大正式通過的十二五規畫綱要,總共5萬多字,已引起全世界熱烈研究。各國與各行各業,都希望能夠從中找到切入大陸市場的新商機。

特點:穩成長 調結構 擴內需

主負責十二五規畫綱要的大陸中央發改委主任張平,2011年3月間於北京舉行記者會,對於十二五內容有詳細而精闢的解析。

他表示,十二五規畫共有六大特色。其中最突出的特點就是,「堅持以科學發展為主題,以加快轉變經濟發展方式為主線。」「十二五規畫就是串穿這個主題與主線,這兩句已經是無處不提、無處不講,」張平再強調。

第二個特點是,力求做到長短結合。「短」是指應對國際金融危機的衝擊,所謂「長」,就是2020年實現全面建設小康社會的目標來編制規畫。

第三個特點是,要體現擴大內需的導向。要轉變經濟發展方式,其中一個重要的方面就是調整需求結構,把擴大內需作為長期的發展方向。

第四個重點則是,堅持民生優先的原則。張平指出,就是要讓全國各級人民都能共享發展的成果,把改善民生當作更加突出的原則,在醫療教育等,都要加強與具體改善。

第五個特點則是要繼續深化改革,加快改變經濟發展的方式。爭取到2020年可以建立比較完善的社會主義資本主義市場機制。

第六個特點是,這個規畫綱要其實是一個虛實結合的規畫。「虛」是重理論,「實」是指標明確。

政治大學經濟系教授林祖嘉分析,其實十二五的六大特點,再濃縮起來就是「穩成長、調結構、擴內需」。

十二五綱要5萬2000字 未來商機全在此

攤開十二五規畫綱要,共有16篇、62章。(頁40表1)為何這樣分配?發改委主任張平分析,第一篇是揭示指導思想與具體要達成的經濟社會五年指標(目標)。

十二五規畫的指標,共有24個,除了年均經濟成長速度訂在7%外,其他都集中在調整結構調整、資源環境、改善人民生活等方面。(頁42表2)

而從第2到第15篇,則是重要的戰略任務,包括促進服務業發展、推動創新型國家建設、推動節能產業、加強創新社會管理等。第16篇則是強化實施與落實的評估機制。

特別的是,本次五年規畫第一次將港澳台單獨成章,甚至第一次針對兩岸,單獨成章。這是否有哪些象徵意義?已引發不少評論。在兩岸專章中提到,要深化兩岸經濟合作、發展海西經濟區,例如開發平潭島綜合實驗區等。

24指標:分約束性、預期性

除了從6大特點與16篇、62章分析十二五重點外,分析十二五規畫綱要,更不能忽略24個指標。

24個指標又可分成「約束性指標」與「預期性指標」。所謂約束性,表示該指標必須「使命必達」,指標考核結果會成為各級政府官員升遷的標準;另一類是「預期性指標」,該類指標不要求強行達標,宣示意義往往大於實際意義。

這24個指標儘管占不到一頁篇幅,卻蘊含無限訊息。一共列了哪些指標?哪些是約束指標?哪些又是預期指標?都已成為各大研究機構與專家專注評論的對象。

深入參與十二五規畫研究的北京清華大學國情中心教授胡鞍鋼指出,從十一五邁向十二五,可看出民生指標日益重要。 例如在十一五中,共22項指標,其中8項指標與民生有關,2項是首次列入規畫的約束性指標,這個趨勢在十二五規畫當中更進一步被強調。

十二五將指標分為四大類,分別是「經濟發展」「科技教育」「資源環境」「人民生活」;再分析當中細分的24項指標裡,約束性指標和預期性指標各占12項。

「這是第一次約束性指標這麼多的,」胡鞍鋼分析,除了指標從22個增加為24個,約束性指標也由8項增加為12項,除了新增9年義務教育鞏固率、非化石能源比重、二氧化碳減排、保障性住房4個約束性指標之外,最有意思的是,跟經濟發展有關的指標,全部列在預期性指標。

而資源環境類相關的8項指標有高達7項設為約束性指標,僅有「農業灌溉用水有效利用係數」一項在預期性指標。從指標就可看出中國未來五年的施政重點擺在哪邊,不言可喻。

「十二五可說是中國大陸第一份綠色計畫,」胡鞍鋼接著分析,第一次將環境生態重視度提高到這麼高層級。

重視環境生態和節能減排

在「減排」部分的「主要污染物排放量減少」指標內,新增了氨氮和氮氧化物兩個細類指標,特別是氮氧化物,不但來自工業、燃煤的排放,還包括了汽機車的排放物,都納入減排指標,顯見未來五年的減排規劃,將會是鋪天蓋地,不但針對工業生產,也將涵蓋老百姓的日常民生。

除了從約束性指標的數量、種類來觀察十二五,指標的細分與合併也是一個很好的觀察角度。除了上述的「主要污染物排放量減少」指標增加了兩個細項,像是十一五規畫中所提的「國民平均受教育年限指標」,在十二五中也細分成「九年義務教育鞏固率」和「高中階段教育毛入學率」兩個指標,並把新增的「九年義務教育鞏固率」,設為約束性指標。

同樣,而十一五中的「森林覆蓋率」,這次也細分為「森林覆蓋率」和「森林蓄積量」兩種,更突出了對於森林在保護生態、應對氣候變化、改善人居環境等方面的綜合功效。

這也凸顯大陸在下一階段,對於教育與森林資源的重視。

另外,這次十二五規畫當中的重中之重,自然是凸顯民生議題,這個趨勢也可以從「人民生活」這一大類的指標當中看出,像是新增加的「城鄉保障性安居工程建設3600萬套住房」,就被列為約束性指標。

重民生議題,輕經濟發展

「買屋難」是目前在中國社會裡最受矚目的問題,是老百姓「幸福感」最關鍵的因素,更是中國社會最大的民怨之一。 中國的吉尼係數,由早前的0.3不斷激增到危險的0.5,成了「富者居豪宅乘華車,貧者無立錐之地」的鮮明差距,這部分列入約束性指標,顯見中國政府意識到這個問題,同時打算強渡關山。

除了約束性指標之外,在民生方面,預期性指標也透露出不少端倪,首先是在「城鎮居民人均可支配收入」和「農村居民人均純收入」兩項預期性指標,都要超過7%,這跟另一項預期性指標「國民生產總值」要達到7%來相比,便意味著:老百姓的收入成長速度必須快過於GDP。

另外,另一項新增加的預期性指標──「人均預期壽命」指標,增加一歲,也頗值得注意:「人均預期壽命」要提高,等於要醫療保障、社會保障機制,以及身心各方面資源的同步提升,才有辦法達成,這也契合了「以人為本」的理念。

另一個約束性指標「全國總人口成長率」必須小於7.2%,相較於十一五的小於8%來看,更為縮小,人口只有4900萬的增長空間。換句話說,中國的人口壓力仍十分嚴峻,對於放寬計畫生育的態度,中國政府仍然十分嚴肅小心。

總結這24項指標,可以看出這些指標明確呼應了這次十二五規畫當中「重民生、環保、輕經濟」的主旋律。

務實是亮點,數據取代口號

當2011年3月初北京兩會期間,許多代表拿到剛出爐的規畫草案時,第一個印象就如發改委主任張平指出的,這一次的十二五規畫有個「特殊的亮點」,就是比以往更加務實,比以往列舉更多的圖表、專欄以及具體指標。

包括主要指標的專欄、製造業發展重點方向、七大新興產業創新發展工程、國家快速鐵路網、國家高速公路網、兩橫三縱城市化戰略格局等等。

相較以往的規畫綱要,這次看專欄、圖表,便能迅速掌握精要,內文裡也大量使用具體的數據,來代替過去不明確的宣示,例如在第21章中,明確提出單位生產總值建設用地要下降30%;第24章也清楚地提出,污水處理率要提高到85%,更具有實事求是的精神。 港澳台單獨成章,是新特色 另外,凸顯新設重點,單獨設立章節,也是這次規畫綱要的新特色。

這一次十二五規畫當中,許多章節都特別單獨成章,諸如台港澳都清楚點出了相較於十一五期間,中國下階段必須面對新的重要課題。 除了港澳台的重要性提升之外,另外像是「擴大內需」「海洋政策」「資訊化水平」,也反映了這些議題過去沒有放到檯面上認真對待,或是它們的重要性大幅增加等,特別是兩岸關係獨立成章,更是吸引台灣關注。

例如在單獨成章的第58章當中,相較於十一五,雖然都提到要推動海峽西岸經濟區,但增加了增進「廈門兩岸區域性金融服務中心建設」跟加快「平潭綜合實驗區開發」兩項。 驗諸過去在五年規畫當中,具體點名的區域開發,皆因政府大力支持而有不錯的表現,例如浦東新區、天津濱海新區等,廈門與平潭島也應該有不錯的發展機會,頗值得期待。

十二五規劃也清楚標示七大新興產業,代表台商的機會無窮。

其實七大新興戰略產業也是中國這次首次提出的積極亮點,也是台灣最關注的部分,十二五規畫當中要求,支柱性產業與戰略性新興產業增加值占國內生產總值比重達到8%左右。

三大難題,挑戰中國政府

十二五規畫洋洋灑灑16篇、62章,內容的確具有相當的前瞻性與邏輯統一性,但到底能否具體落實,仍存在許多內在問題必須克服,這包括了以下難題。

首先是,由於政府配置資源權力過大,結構難以調整。大陸知名財經學者吳敬璉表示,中國在九五規畫當中就已經提出要從計畫經濟到市場經濟、粗放增長到集約增長,在十一五規畫當中又提出「要以改變經濟增長方式為主線」,現在十二五規畫又提到「轉變方式開創科學發展新局面」,骨子裡面講的同一件事情,就是要「調結構」,但為何這10、20年下來沒法成功完成?

吳敬璉認為,歸根究柢,其實主要原因只有一個,就是政府仍然保持著計畫經濟條件下那樣過大的配置資源權力。他指出,如果根本體制不改革,只想要調整經濟成長的方式將不樂觀,只有利於創新、創業同時強調法治的環境建立,政府不能過度享有配置資源的權力,這樣改變增長方式才有機會成功。依照他的看法,如果中國政府依舊沒有改變相同思惟,可能到了十三五規畫時,還在談轉變經濟成長方式。

再者,十二五為了調結構,調低GDP目標後,會不會面臨失業問題呢?

大陸總理溫家寶在2011年的兩會不斷強調,在當年度政府最重要的課題是控制通膨,但一方面採取低利率政策,不願意調高利率進行緊縮政策,只是不斷調高存款準備金來控制流動性。

這等於讓存錢的老百姓補貼低利貸款的企業家,這跟讓城鄉居民收入提升的主旨是相違背的。

另外,過去要求GDP成長率要「保八」,相當程度是希望以經濟成長率來「拉動」就業率,一旦經濟成長率下滑,就業率的數字肯定受到影響。

新增的失業人口將造成社會不安,在經濟成長率指標下調到7%之後,若經濟成長率下滑,帶來的失業問題,是否可以樂觀解決,也將是中國政府面臨的兩難。

又如,增加保障性公共支出,會不會面臨地方與中央衝突? 不少經濟學家與投資銀行專家認為,這一次十二五規畫內容,化約成為具體的經濟行動,就是兩個部分:一個是「均富」,一個是「擴大公共支出」。但是,這兩大部分均牽涉到地方政府的利益被剝奪,能否實施仍有待觀察。

例如「個人帳戶可攜」,就讓沿海城市如深圳、廣州市的利益大受影響,但這卻是「均富」目標的一大舉措;另外,保障房也會影響地方的財政收入等等。如何讓一些地方,特別是那些領導已經升遷無望的地級城市能遵循中央要求,而非陽奉陰違,也是一大難題。 不過儘管困難重重,證諸十一五的落實經驗,十二五應該達成率也不會太差吧?

在已經完成的十一五計畫中,共列了22項指標,最後只有3項未達成目標:一個是服務業占GDP比重,在2010年達到43.5%,其實只達到43%;增加服務業就業人口占總就業比例的35.5%,結果只達到34.8%;R&D要占GDP比例的2%,

結果只做到1.8%。 2011年是十二五開局之年,2012年則可以仔細解析,究竟實施成果如何。好好研究十二五規畫綱要的5萬多字文章,一定會對大陸未來四年更了解,更有機會跟著大陸賺四年。

十二五規畫綱要是怎麼編的?

放眼世界各國,有進行五年規畫的國家或許很多,但是過程要做到像大陸這樣詳細而嚴密的,恐怕非常少見。大陸的十二五規畫從2008年中就開始進行,一方面盤點十一五期間的缺失,一方面匯集十二五階段的發展方向。整個過程耗時近兩年半。

歷經三階段、耗時兩年半

主導十二五規畫綱要的中共中央發改委在兩會期間,由發改委主任張平與兩位副主任共同主持記者會。參與規畫最多的副主任徐憲平在記者會上詳細說明,十二五規副主任共歷經三階段:

第一階段是前期研究階段。確立41個國家發展的重大議題,採取委託招聘方式,共有70家研究機構參與及進行研究,最後寫出了500萬字報告,提交給國務院。

第二階段是中央建議制定階段。從2010年4月開始,成立中共中央十二五規副主任團隊,歷時半年,聽取各方面的意見。

這階段成果是提出十二五時期經濟與社會發展的主導思想、主要目標、戰略目標等。

一位參與的官員表示,在這個階段中,國務院總理溫家寶大概參與了五次,每次用半天時間來聽取意見和建議。副總理李克強則大概參與了10次會議,把所有建議給各個部委,才寫出第一稿。

「第一稿和現在的草案相比,那是天差地別,」該官員表示說。此階段最後四易其稿,以第五稿送交中國實質最高權力機構「政治局」常委討論後,分發給各個省市。各省市、各黨派中央、各社會團體進行討論提出了意見,溫家寶用了一整天的時間,聽取這些意見後又形成第六稿。2010年10月,第六稿在中共17屆五中全會上,通過政治局討論。

第三階段是綱要草案編制階段。中央建議出爐之後,國務院成立了12個部門參加綱要起草小組。溫家寶親自參加了五次討論,包括經濟、科教文衛、社會各階層、各民主黨派意見等,連最基層的農民工也參加了討論。

最後濃縮成5萬多字的規畫綱要,在2011年3月初的人大會議上通過。

在這個過程中,「我特別想說的是,去年底,開始用網路、手機短訊等平台,邀請人民建言獻策,共收到6萬4709條意見,都已盡量吸納到綱要中,」徐憲平指出。

最令徐憲平感動的是,在六萬多個建言中,有一位山東盲胞寫了六頁建言,希望改善盲胞的教育問題。顯示十二五規畫也有廣大人民參與。

清華大學國情研究中心教授胡鞍鋼本身也參與十二五規畫綱要的研究,還把他參與的過程寫成專書。就在兩會期間,他在清華校園內對著台下來自18個國籍的48位海外留學生授課,講題就是大陸十二五。

胡鞍鋼全程用英文授課,他曾引用《富比士》雜誌上的一篇文章〈歐巴馬與美國可以從中國學到什麼?〉,文章指出,美國人老說自己最民主,但其實政治人物都只是代表少數人的利益。而美國人老是批評中國大陸不民主,但大陸領導人卻最能傾聽民意。胡鞍鋼用這樣的文字來跟台下一堆歐美學生說明,其實許多歐美國家最高領導人提出願景規畫時,常常都是一小群人自己研究出來的,而大陸每一個五年規畫卻是由上而下、又由下而上,「先民主,後集中,再收斂」的反覆過程。

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