最近三年來，中華民國的民主政治雖仍有甚多問題，如國會改革仍是荊棘滿地，困難重重，但卻已有了相當的進展。作為一個反對執政黨的政治力量，民進黨已日漸茁壯，其監督及制衡的作用亦日益增力。
現代民主政治的基本要求之一即是軍人不干預政治及軍隊國家化。自解除戒嚴後，各方對這些敏感問題的討論已日漸增多，在立法院院會的質詢中，此類問題亦常被提出；各報刊對軍方的質疑及抨擊(特別是針對參謀總長郝柏村個人)，亦時有出現。
因此，當作者去年八月與郝柏村談話時，即曾直率地向郝氏提出這些問題，並獲得其正面的答覆，日後作者撰成專文，評介郝柏村的反應(參見「遠見」一九八八年八月號)，此為郝氏首次、亦為僅有的一次會見學者，討論政治與軍事之間的問題(郝柏村亦從未列席立法院院會答覆質詢)。
為了對這些政軍之間的問題作進一步的探討，作者最近向國防部長鄭為元提出一系列問題，並獲得答覆。
一、軍政與軍令
自我國實施憲政後，有關「總統制」與「責任內閣制」的爭議始終未間斷。有些學者認為，我國憲法的規定既非「總統制」，亦非「內閣制」，而是一種獨特的「混合制」， 在此一「混合制」下，我國還有軍政及軍令分別歸轄的安排；軍政由國防部長主管，並向行政院長報告；軍令則由作為三軍統帥的總統直接管轄，並通過其幕僚長－－參謀總長率領指揮三軍。
此一制度因軍令體系不受立法院監督而甚受某些專家學者及民意代表的批評。此外，在此一「政令分治」的體系下，人為的因素及其他問題遂不免經常出現。
而在這些問題中，尤以軍政、軍令兩者的相互關係最受各方關注。鄭為元認為兩者的關係十分密切，為「一體之兩面」；軍令向軍政提出需求，軍政為軍令提供支援；二者的目標均是同為建軍備戰而努力。
在執行上，軍政即國防軍事政務，包括國防預算、建軍目標、動員指導等；軍令則為秉承最高統帥命令指揮、運用三軍。如戰略情勢研判、三軍之編組、訓練及指揮、作戰計畫之制定等。
二、總統、院長、部長，與總長
當作者問及國防部長對軍令方面的工作是否全不干預及有何影響時，鄭為元即提到「國防部組織法」第七－十二條相關規定，部長掌理各項軍事攻策(國軍人事、兵役、軍需……等)的編訂及制度規畫，為主管國防之首長。
而「國防部參謀本部組織法」第九條則規定：「參謀總長在統帥系統，為總統之幕僚長，總統行使統帥權，關於軍隊之指揮，直接經由參謀總長下達軍隊。」此即所謂「軍令」指揮權。
參謀總長在軍政系統則為國防部長之幕僚長；有關「國防部組織法」第七－十二條所規定之權責，是由總統經由行政院長，透過國防部長而執行。
根據對「國防部組織法」之理解，總統直接經由參謀總長指揮三軍，並不經由行政院長及國防部長而行使統帥權；而軍政之權責是由總統經由行政院長，透過國防部長而執行。
鄭為元似乎認為，總統在軍政及軍令系統中，均為最高首長；行政院長在軍政系統中似為總統的「幕僚長」，而參謀總長則為國防部長之幕僚長。在軍令系統中，總統則直接經由參謀總長統率三軍；行政院長及國防部長似均在此一系統之外。在此制度下，我國總統在國防體系中之至高無上地位與權力至為明顯。
而行政院長必須向立法院負責，也需向總統報告。任免行政院長係總統職權(任命只需立法院同意即可)，而非國會(立法院)的職權。行政院長在國防體系，特別是「軍令系統」中的作用似甚有限。此種安排與甚多西方國家的制度迥異。
因此，當行政院長李煥不久前視察金門防務時，郝柏村即未陪同，而由鄭為元及一副總長隨同前往。此種巧妙安排雖引起各方的關注，但似為顯示有關方面對現行國防體制之尊重。 鄭為元個人則認為，在此體制下，軍政及軍令「各司專責分工合作」。
對有關軍政及軍令系統之間的關係，鄭為元明確地說：「部長對軍令工作及總長對軍政工作兩者為協調配合，而非毫不相干。」
三、軍令體系與國會監督
最近各方對軍令體系官員不出席立法院質詢、不受立法院之監督頗多批評；一些學者專家認為，今日我國民主化已有甚多進展，但軍令系統卻仍未受到民意及立法機構之監督及制衡，似違反民主政治的原則。針對此種觀點，作者向鄭為元提出一項十分敏感的問題：軍令體系是否應受國會監督？如何監督？
鄭為元答覆，我國國防體制區分軍政與軍令，是一種「體、用」分制關係的確立；「軍政是軍令之體，軍令是軍政之用」。
軍政權責中的預算、法制、軍需、主計、兵役、動員等等皆為行使軍令權的前提與根本。在軍政系統中，參謀總長為國防部長之幕僚長，而國防部長就主管軍政事務，向立法院提出施政報告及備詢。
鄭為元認為，在實質上，軍令體系已受國會監督；而依憲法第六十三條規定，立法院有權決議法律案(包括有關軍政及軍令的法律案)、預算案、戒嚴案、宣戰案、購和案、條約案(包括軍事條約案)等，均對軍令產生監督及制衡作用。
根據這種理解，鄭為元似乎認為，軍令系統中的總統及參謀總長雖不出席立法院備詢，亦不向立法院負責，但卻透過行政院長及國防部長而受立法的監督。因此，立法院對軍令體系之監督是間接的，而且是透過對軍政體系之監督而產生。
同時，立法院對軍中人事及其他有關軍令的直接業務，均無監督之法律依據，此與美國的制度迥然不同。
例如，美國的參謀首長聯席會議主席雖由總統任命，但必須由國會(參議院)批准，亦必須列席國會國防事務小組備詢。美國並無內閣總統，但總統需透過國防部長及參聯會主席而統率及指揮三軍。
美國及其他西方國家多實行軍政及軍令「一元化」的制度，而我國憲法顯然採用了「二元化」的安排。
曾為國防部長，鄭為元認為，我國的「二元化」制度要求分工合作相互配合，有其明顯的優點：一、適合我國當前的國情；二、軍政及軍令「各司專責分工合作，可減少指揮階層，增加指揮速度，有利爭取時效，掌握戰機」。
四、軍事與政治
軍隊國家化是近年來常被探討的問題。作者去年八月訪問郝柏村時，亦提出此一為各方所關注的問題。鄭為元提到憲法一百三十九條中的規定：「任何黨派及個人不得以武裝力量為政爭之工具。」又提到第一百三十八條的規定：「全國陸海空軍須超出個人、地域及黨派關係以外，效忠國家，愛護人民。」而憲法第三十六條則規定：「總統統率全國陸海空軍。」
因此，鄭為元認為，中華民國的軍隊是「國軍」(國家的軍隊)，而非「黨軍」；屬於中華民國全體，效忠中華民國，由國家元首行使統帥權。故我國的憲法含有明確的「軍隊國家化」的規定。
至於如何避免「軍人干政」，鄭為元則以為，此一顧慮事實上並不存在。由於軍人的精神始終是「忠於國家、忠於憲法、忠於職守」，所以自「動員戡亂時期人民團體法」公布後，國軍所秉承的是「絕對遵守基本國策，對服膺憲政體制之合法政黨，均予尊重，一視同仁，平等對待，嚴守軍人分際。」
對政黨在軍中的活動，鄭為元的答覆是：「絕對不容許任何違背憲法國策的政黨在軍中發展組織，行思想滲透、破壞營規、干擾統帥權等不法活動。」這似乎是針對最近有關軍中幾個政治活動案件而發。
此外，在體制上，「不僅國家元首具有完整、直接的三軍統帥權，以國家安全、民眾福祉為行政依歸，且軍人立場超然……。」鄭為元否認了我國目前有「軍人干政」的可能。
五、從「一黨專政」到「一國多黨」
正如鄭為元所言，我國憲法確有「軍隊國家化」、「軍人不干政」，及總統行使完整的三軍統帥權等規定，而我國國情亦確與西方國家不同。
自孫中山先生領導推翻滿清政府後，國民黨在軍政及訓政時期，長期實行「一黨專政」及「以黨領軍」制度。自我國進入憲政時期後，國民黨則由「一黨專政」改為扮演「一黨獨大」的角色；其他民社、青年等小黨僅有民主花瓶及裝飾的作用，並接受國民黨的津貼及資助，毫無監督及制衡的作用。
現台灣已解除戒嚴及黨禁，反對黨派的力量日漸增加，我國己漸由「一黨獨大」而進入「一國多黨」的時期。
蔣經國總統生前曾有不允許軍人干政的聲明。李登輝總統、行政院長李煥、國防部長鄭為元，及參謀總長郝相村均服膺「軍隊國家化」的理念，而郝柏村已兩次對作者作了「軍人不干政」的宣示－－這些均是值得重視的發展。
至於在國民黨長期「一黨專政」及「一黨獨大」後的民主時代，如何更具體地落實「軍隊國家化」的理想及加強國會對軍政和軍令系統的監督與制衡，而又不影響國家安全及元首對三軍直接而完整的統帥權，則應為今後我國探討及追求的目標，以促使台灣的民主化達到更完美的境界。(編按：據聞軍方高層人士近期可能易動，作者文中使用頭銜，係依最後截稿時之現職為準。)。
(楊力宇為美國西東大學亞洲學系主任)
