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震不開的政治黑幕

文 / 游常山    
2003-09-01
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震不開的政治黑幕
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7月29日,南投縣草屯鎮九九峰山下。九二一大地震屆滿四周年前夕,行政院公共工程委員會主委兼九二一重建會執行長郭瑤琪,在汗流浹背的草屯鎮長洪敦仁的「伴騎」下,搖搖晃晃的繞著烏溪和九九峰,共騎了五公里。

洪敦仁希望行政院撥下新台幣5000萬元的自行車道預算,讓草屯鎮可以發展觀光休閒產業。「給我們自給自足的生活,不必再離鄉背井,」身材壯碩的洪敦仁對郭瑤琪說。

大地震過了四年,泛災區四十八個鄉鎮,「很多人還住在組合屋裡,站不起來,」南投選出的三屆立委蔡煌瑯說。

四年前,每四個南投人就有一個無家可歸的慘境,雖然獲致改善,但是2004年6月,重建會將告結束,官員歸建,地震震出來的長期問題,才剛要上演。

分析災區的政治結構,正是台灣當前政治現實的縮影。媚俗討好、短線炒作的民粹政治愈演愈烈,民粹風潮又衍生三大政治結構問題:一、中央與地方爭主導權;二、政黨、政治人物惡鬥;三、三級政府行政效率低。

中央地方互爭主導權

中央與地方爭權由來已久,但因近年來民粹風潮盛行,政治人物要秀政績才不至於被撤換,因此救災重建時,各級官員本位主義濃厚,急於立功的中央政府,「對地方政治生態不夠瞭解,看到片面就給予肯定,」行政院中部辦公室主任、前台中縣長廖永來感慨。

事實上,以郭瑤琪為代表,很多中央官員因為救災效率急迫,喜歡直接越過縣府這一級,直接代管鄉鎮,使地方自治流於空談。

廖永來指出,一度爆發「被綁架疑雲」的台中縣東勢鎮長張錦湖(資深的台中縣黑派省議員之子,也是震災鄉鎮中,唯一連任的鎮長),過去和民進黨是政敵,常杯葛廖縣長;如今郭瑤琪掌握資源,張錦湖展現高度合作意願,配合民進黨的「生態工法」理念來修補中橫公路,郭瑤琪就推薦他進凱達格蘭學校,讓廖永來覺得,郭瑤琪實在不夠瞭解地方政治生態。

中央和地方爭主導權衝突最激烈的,莫過「兩任縣長對抗三任重建會執行長」。地震四年來,九二一重建會和南投縣政府,一直在爭奪主導權。

其實,無論民選縣長或擔任重建會執行長的內閣政務委員,「都只想擔任資源分配者,」跑遍災區拍攝公共電視紀錄片的寶花製片導演劉嵩觀察。

何況還有前國家元首的不當措詞,讓災區縣長一下就被架空。「李登輝一句話,『鄉長比縣長還大!里長比鄉長大!』使得縣府的權力旁落,地方每遇到事情就直接去找認養鄉鎮的中央副首長,造成縣府有責無權、地方卻有權無責的畸形現象,」南投國姓人、曾任德國法蘭克福大學研究員的賴樹明教授冷眼旁觀後分析。

事權不一,效率不彰

地震後四年來,因為中央、縣府和鄉鎮的職權、行政倫理的錯亂,使救災重建的作業無法統一。

事權不一,行政效率自然不彰。人民的不滿紛紛指向縣長,造成前縣長彭百顯官司纏身,現任縣長林宗男在二十五縣市的施政滿意度落到倒數第七名。林宗男十分不滿,頻頻北上向執政黨告狀,說重建會越權。

「他(林宗男縣長)到台北來到處告我,就有人問我,『你到底和宗男怎麼啦?』」郭瑤琪無奈地說。

重建區風雨不斷的主因,在於到底是縣長大?還是重建會的政務委員大?

六十一歲的南投縣長林宗男沙啞著嗓子低聲說,「人家不給我們,我們就不要。但起碼要尊重我們縣政府,不要把我們都當賊!」言下對重建會非常不滿。

南投草屯政治世家出身,林宗男在地方人脈佳,辛苦經營多年才贏得縣長寶座,自然不願縣政大權旁落,他自認向閣揆游錫?「告倒」前九二一重建會執行長陳錦煌,已經是重建區公開的祕密,不料接任的郭瑤琪仍然緊握資源,不讓林宗男插手任何一項重大公共工程,雙方關係緊張。

最大衝突點爆發在南投的杉林溪「安定彎隧道工程」。「溪阿縱走」必經的安定彎,造價1億6000萬元,因為九二一地震、桃芝颱風,兩度重創,經當地居民、業者向陳總統多次陳情,郭瑤琪之前的陳錦煌就協調交通部國道工程局,以不到一年的時間打通隧道。

桃芝風災重建預算50億元的艱難工程,則是另一件林宗男領導的南投縣政府完全插不上手的案例。

中央認為地方政府專業能力不足、行政效率差,因此乾脆跳過地方。

批評郭瑤琪「擅權」的多是民進黨自己人,但深受陳總統信任的郭瑤琪身兼數職。她作風強勢,「手上有幾百億的資源,」林宗男掩不住酸意地說。

60億元的財政缺口讓林宗男焦慮不已。南投縣府去年歲入60億元,歲出120億元,而所有九二一重建的大餅,縣長領導的地方執政團隊都分不到,逼得他一大早頂著梵高颱風北上經建會,爭取中興新村改建生物科技園區,還曾當面向行政院祕書長劉世芳要50億元來疏濬濁水溪的砂石。

「為了居民的安全和環保,我們要在河床上開一條砂石專用道,光是賣濁水溪砂石的錢,一年就可以挹注公庫1億元,」林宗男說。

當郭瑤琪視察重建區時,日月潭富豪群渡假旅店老闆林義一千方百計想向她陳情紓困,降低銀行貸款利息,草屯鎮長洪敦仁也急忙來爭取5000萬自行車道預算,還有兩鬢斑白的名間鄉農會總幹事黃益利也來爭取桃花源觀光果園預算,南投十三個鄉鎮地方的「頭人」——鄉鎮長、農會總幹事,幾乎都想和這位陳水扁總統在台北市長時代就最信任的女性政務委員搭上線。郭瑤琪彷彿「太上縣長」,掌控上億的資源。

當然地方上,對林宗男的批評聲音也很多。不少人認為他很會做府會關係,基層政治實力雄厚,但是一般南投人民對他的施政並不滿意。

「最近一次全國二十五縣市的施政滿意度調查,南投就落到倒數第七名,我們最近受到最大的壓力就是那次民調,」一位南投縣府官員坦承。

政黨惡鬥方興未艾

中央和地方奪權之戰,短期內沒有改善跡象。

另一個結構性問題是政黨惡鬥。政黨惡鬥的根本原因是,民粹衍生的「短線政治」持續惡化。

短線政治導致:政黨為勝選、政治人物為搶奪政績而彼此黨同伐異,流言、誹謗層出不窮。

前南投縣長彭百顯被檢方以圖利、違背職務、業務侵占等多項罪名求刑二十年,並先被檢察官徐松奎羈押六十一天,就是一個活生生的案例。

「我分文不取,自信一生清白,竟然被誣陷說貪污了20億元,」滿身「政治鬥爭」傷痕的彭百顯平靜的說,「政治有必要這樣嗎?」

雖然事過三年多,一審結果,「所有關於『貪污治罪』的部分全部無罪,但是牽涉我的助理把賑災的錢借出去(這筆錢已經收回)的事,南投地方法院以背信和業務侵占,判我兩年兩個月!」

如今回到台北,定居於昔日的撫遠街小公寓,「我還要為二審清白奮鬥!」政壇走一遭的彭百顯,對人心險巇、政壇惡鬥的風氣感慨萬千。

到底彭百顯是否清白?司法三審定讞仍早,但可以先拋開人的因素,南投地區知識分子有比較持平的說法:縣政府的行政效率真的不行。

「自『彭百顯效應』發酵後,南投縣府公文速度牛步化,一份公文推來推去,災民抱怨很多,重建會的行政效率也被拖累,」任職重建會企劃處兩年、身心俱疲的方雅慧指出。

熟悉災區生態的暨南大學講師鄭文良也分析,彭百顯顯然想學陳定南式的雷厲風行、清廉和願景領導,但是宜蘭和南投兩個地方有天壤之別。

宜蘭早在日據時代就有反對運動的傳統,南投卻是各方角逐、省府長駐的地方。再加上九二一地震後,各界對政府效率的要求更高,但縣府內部、府會關係間顯然缺乏信任。「從組織理論來看,組織內部和組織與組織之間的信任是特別重要的,尤其在面對危機、災難、不確定風險時,」鄭文良說。

「彭百顯效應」顯示台灣地方自治的無效率,和爭功諉過的政壇文化。

雖然彭百顯強調他的縣府團隊在地震後兩年,已經完成三千件公共工程的91%進度,執行率更達百分之百,但是重建會的官員指出,由於南投地檢署起訴彭百顯,加上彭百顯除了自己的班底外不太信任縣府團隊,這兩大因素已經對南投縣府所有公務員產生「寒蟬效應」,許多公務員乾脆以推、拖、拉的心態來辦理災後重建的工作。

孤傲政治人物的政治悲歌

回顧彭百顯被起訴前後,發現是一個孤傲的政治人物面對系統性危機,產生時空錯置的反映。政治糾葛和司法調查混為一談,證諸他在三屆國會「模範財經立委」的形象和紀錄,很多瞭解他個性的人,都不相信他會涉入貪污案。

彭百顯自稱是「乞丐縣長」,兩年前競選連任時,南投地檢署會同法務部調查局先收押他,再衝入他的住宅、縣府辦公室,搜出五百多起涉案卷宗,查案迄今近三年,沒有查到任何他飽入私囊的證據,而且一審貪污部分已經還他清白,當時高雄市銀行董事長陳建隆還到南投市開記者會澄清,高雄市銀行募得的賑災款項,原本就是指定要捐給彭百顯的基金會,但是縣長已被汙名化,昔日的政壇清譽已難復原。「他們政治目的達到了,」彭百顯事後反省。

模範國會立委、文化大學經濟系系主任出身的彭百顯,為什麼會落入今天這種官司纏身的境遇?他個人的解讀,還是歸咎於政壇的險惡文化,以及政黨政治的「零和遊戲」造成無黨籍者沒有容身之地。

事實上,當過陳水扁總統所屬「民進黨正義連線」的會長,彭百顯原來是民進黨的重量級大老之一。

他當過三屆立委、以擅長監督總預算的「財經立委」揚名,從政以來歷經六次選舉,除了前後兩次落選,中間四次都高票當選;尤其第四次,他因民進黨南投縣長的初選輸給林宗男,憤而退黨獨立參選,最後竟以領先兩千多票險勝,這種下了他和民進黨的心結。

讓彭百顯和民進黨決裂的主因是,他在2000年總統大選時公開挺連蕭。

「我為了救災向中央爭取資源,才公開說,哪一組總統候選人挺我們南投災民我就支持誰,結果只有連蕭來簽名,我還透過各種管道請陳水扁來簽名,就是不理我,」說起這致命的一著棋,導致日後彭百顯被起訴時四面楚歌,彭百顯感慨地說,政治如果只講政客個人利害,他認為台灣的政治實在沒有希望。

未吃上官司前,雄心壯志的彭百顯原本以宜蘭經驗為師,以專業自許,計畫要在南投大刀闊斧的改革地方政治。不料就任沒多久,時運不濟,遇到百年一見的大地震,南投縣五十五萬縣民,有四分之一旦夕間成為無家可歸的災民。

企圖心強、有潔癖的彭百顯,因為錢的因素和縣議會結下不解之冤。

起因是彭百顯想刪除縣議會5000萬的預算,這項預算加上一般縣議員的小型工程款共2億6000萬元,以補助議員建設地方的方式撥放。很多縣長從蘇貞昌的屏東經驗學到乖,不分藍、綠,執政的縣市都會酌情給議員一點甜頭,讓他們可以回選區去挖水溝、設路燈做小型工程,彭百顯不信邪硬是不給這2億6000萬元,縣議會於是一口氣刪掉南投縣政府1999年總預算的30億元行政支出,作為報復。

這還驚動當時省主席趙守博出面緩頰,否則府會相互毀滅,更難收拾。

彭百顯的擇善固執造成府會嚴重衝突,議長鄭文銅強烈杯葛縣長,議事停擺,又遇到大地震,民怨燎原。

民粹風潮引發惡質政治生態

重建工作歷經黃榮村、陳錦煌、以及郭瑤琪三位重建會的執行長,地方和中央的心結愈結愈深。

重建會和南投縣府到底誰應該主導重建工作?台灣的地方制度為何如此令出多門?行政架構為何疊床架屋?

長久以來,台灣地方政治「三級政府」的歷史因素應該是問題的主要癥結。雖歷經「精省」,四級政府少了一級,但是行政效率仍在三級政府彼此牽制糾葛中,牛步蹣跚而行。

「哪有政黨輪替?」小鎮醫師出身的前九二一重建會執行長陳錦煌說出在重建會半年的心聲。

陳錦煌所說的惡質地方政治生態不改,和政黨輪替前沒有兩樣,原因是在當前「討好選民」風潮下,政治人物在媒體醜化對手,無所不用其極。

新港文教基金會前董事長陳錦煌接任黃榮村為九二一重建會第二任執行長,才半年就不敵四面八方、明暗都有的政敵冷箭,被「降級」轉往省府當副主席。副主席當沒有多久,厭倦政壇惡鬥風潮,陳錦煌斷然辭職。

陳錦煌的辭呈遞得很快,內閣、執政黨黨內的流言仍不斷,還有人繼續中傷他,說他做的不好,還想以退為進。

「實在太不厚道,他連同政務委員共兩年九個月的任期內,總共救災了十三次,納莉颱風期間,甚至二十多天都睡在救災指揮中心,他是我在行政院團隊中最佩服的人,」同屬被撤換掉的閣員、前經建會主委、台大經濟系教授陳博志快人快語地為陳錦煌不平。

「便宜行事」「因人派事」的民進黨主政風格,也反映在災區重建工作的爭功諉過上。陳錦煌最不平的:「我以省府副主席兼九二一執行長,連到內閣列席發言的機會都沒有。」

光復後半世紀才首度發生的「政黨輪替」,原本代表了兩千三百萬台灣人對於政治改革的深切期望。但是從九二一災區的政治結構來看,政治行為的運作模式雖有不同,但政治本質的「黨同伐異」「權力鬥爭」的情況,卻沒有什麼改變,一位地方人士痛心地指出。

當所有政治人物忙著「搶政績」「爭預算資源」之際,真正災區的普遍「貧窮風暴」現象並沒有減輕。

基層的聲音一再反映「貧窮風暴」沒有被正視,中央政府的執政權力代理人——九二一重建會,明年6月又將屆滿,中央退位,放任南投回到從前地方派系、山頭林立的「民粹政治」。台灣真正民主之路還很遙遠,一場地震浩劫並沒有讓人們學到教訓。

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