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只有「外交」,不懂「關係」

文 / 陳平    
2003-04-01
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只有「外交」,不懂「關係」
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台北時間3月20日上午十時三十分,美國以當今世界最強大的軍事力量,集結英美三十萬大軍、六艘航母戰鬥群、七百架各式戰機、轟炸機,三萬枚巡弋飛彈、精確炸彈,展開對伊拉克的攻擊。

雖然布希攻取伊拉克是勢在必得,但贏得伊拉克,卻使美國失去了歐洲聯盟、俄羅斯、中共和聯合國。眾叛親離的場景在美國外交史上前所未見,也預示未來,美國將面臨更大、更多的倒戈。

這次是有史以來美國總統在外交上最大的失敗,部分原因是冷戰結束,蘇聯的威脅不再,盟邦對美國的支持鬆動;歐洲聯盟擴張,積極爭取發言空間;而美國傲慢缺乏誠意、忽略對外關係更是難辭其咎。

歐洲聯盟在全球反美中旗幟鮮明,其中最有影響力的國家是龍頭法國,除了龐大的石油開採合約,更深層的原因,就是法國不願讓美國獨霸全球。

《時代》雜誌引述法國國會議員的意見指出,法國關心的不是海珊造成了多大的危害,而是是否任由美國發號施令,主導全球事務。

英國《經濟學人》也報導,在歐洲聯盟不斷擴張後,法國和德國都希望增加歐洲在國際舞台上的影響力,和美國、新興的中國分庭抗禮,美國主宰國際政經決策,與法國的期望背道而馳。

《時代》雜誌指出,法國和英國一樣,雖然都已褪去昔日帝國的光輝,但英國依附在美國之下,而法國則成為「帝國殺手」,專門在國際上合縱連橫,從外交、經貿到地緣政治,結成聯盟抗衡美國。

造成美國今日困局的更重要關鍵是,布希政府的對外關係徒具外交形式,卻沒有外交關係的內涵。最新一期《新聞週刊》的封面報導就直斥布希領導的是一個「傲慢帝國」,對盟邦或國際事務表現出前所未見的無知、冷漠及自大。

布希政府對外交的無知,首先表現在安理會的左支右絀。

為了攻打伊拉克,從2002年9月起美國就在聯合國安理會提出決議案,布希也發表義正詞嚴的演講,但經歷半年,聯合國安理會反對美國出兵的聲浪有增無減。在媒體大量曝光下,反戰國家姿態愈來愈高,引發全球數百萬人破紀錄的反美反戰大示威。

柯林頓時期,美軍和聯盟進攻南斯拉夫,並沒有經過安理會曠日費時的會議討論,就逕行攻擊,而在成功迫使南斯拉夫獨裁者米洛塞維琪下台後,聯合國祕書長安南只輕描淡寫地說,「任何國家不能以主權獨立為理由,阻止其他國家干預不人道的政府。」

美國國防部錯誤的假設

但這一次穩重溫文的安南,卻對布希撂下重話,強調「除聯合國授權以外,出兵伊拉克行動都是非法的」。

海珊造成的人民傷亡比起米洛塞維琪可以說是有過之而無不及,所掌握的毀滅性武器能力更遠在米氏之上,南斯拉夫甚至是俄羅斯的兄弟之邦,為什麼聯合國對布希和柯林頓的反應不同?

《華盛頓郵報》指出,其實布希政府面對聯合國安理會的分歧和反彈有兩個選擇,一是重新評估盟邦的價值,不再事事徵求盟邦同意,二是調整其原則和政策,重視盟邦的反對意見。

結果布希政府卻在謬誤的「追隨者」假設下,一廂情願地認為西方盟邦和其他強國終究會支持美國。

這個假設是由國防部副部長伍夫維茲提出的,主張如果美國率先行動,其他國家勢必會追隨。他在1997年的一篇文章中說,不惜單獨行動的意願是導致集體行動的最有效方式。

事實上布希的單獨行動,非但沒有獲得安理會其他國家支持或跟隨,反而引發美國和法德盟邦公開叫陣決裂。

《新聞週刊》也指出,布希總統是二次大戰以來,最缺乏國際經驗的美國總統,布希總統的出訪次數是五十年來歷任總統中最少的,副總統錢尼上任以來,只出訪一次。

國務卿鮑爾是最專業的軍事統帥,但華府外交界都認為,他對國際事務十分消極。華府最重要的三位決策人士,常居深宮又對國際合作缺乏經驗和興趣,所制定出的外交決策,當然和現實狀況扞格不合。

布希政府的冷漠造成外交裂痕,更是九一一事件的源頭。

因為布希不願意再積極介入以色列和巴勒斯坦的調停,布希一上任,中東情勢就急遽失控。柯林頓政府時期,國務卿克里斯多福幾乎每個月都到中東折衝,但布希政府的國務卿卻按兵不動,導致以巴衝突惡化,以軍悍然搗入耶路撒冷聖殿山、屠殺巴勒斯坦人的畫面,幾乎每天都透過美國有線電視新聞網(CNN)及其他媒體向全球播放。

美國縱容以色列的態度,終於激起了回教激進分子的強烈反擊,2001年九一一恐怖攻擊事件後,賓拉登就坦承,他策劃恐怖攻擊的目的之一,就是要報復美國縱容以色列鎮壓巴勒斯坦人。

在九一一事件後,美國一直沒有檢討在中東問題上的消極和保守,以及對以色列的縱容。一直到3月中旬,美國才突然提出一個巴勒斯坦和平建國的藍圖,這個和平計畫來得既遲又倉促,任何人都會覺得缺乏誠意。

美國在外交上的傲慢和冷漠、無知一樣驚人。

美國將世界帶入野蠻叢林

美國的傲慢源自舉世無匹的實力。美國是目前世界唯一的超強,一年的國防預算相當於全世界其他一百九十國的總和;美國的經濟規模是英、德、日本三大工業國的總和,掌握了全球43%的生產總值。

但回顧半個世紀來,歷任的美國總統都還小心地和各國維持良好關係,讓他們不會畏懼超強。

小羅斯福總統在第二次世界大戰末,一手催生聯合國這個多邊協商組織,不惜抱著半癱瘓的身體,繞了大半個地球多次和蘇聯、英國、中國等反法西斯的同盟國領袖會商。

以當時中國的貧弱,跟英法俄等國實力差距極大,但小羅斯福還邀請中國代表亞洲國家,成為聯合國五個常任理事國之一。二次大戰後的馬歇爾計畫,固然是以大量資金援助歐洲重建,但基本上不過問歐洲各國如何運用經援。就是這樣的懷柔態度、泱泱風範,加上政軍實力,奠定了美國世界領袖的地位,也維護了美國的利益。

這和布希政府對盟邦的態度,稍有不順就斥責相去極遠。一位盟國的外交官在聯合國開會支持美國攻打伊拉克,在發言時做了些保留,布希政府立刻召見大使當面訓斥。

美國在外交上的傲慢更使得支持美國成為盟邦的負擔。一位墨西哥的外交官就說,他們在美國求學生活,認同美國的價值,但現在美國政府卻常常羞辱他們。使他們想支持美國也說不出口,更別說面對洶湧反美的民意。

英國首相布萊爾因為支持布希出兵,國內政治生命岌岌可危,巴基斯坦總統穆夏拉夫也被批評為美國的走狗。

放眼未來,美國這次強攻伊拉克,對國際社會及反恐合作產生重大深遠的影響。美國不僅攻打伊拉克,也瓦解了北約盟邦和聯合國。

美國副總統錢尼上週日對《洛杉磯時報》表示,「為了處理二十世紀衝突而創立的國際機構與聯盟組織,用來處理我們現在所面臨的威脅,可能不再是合用的戰略、政策與機制。」美國企圖擺脫國際限制,隨心所欲的嶄新時代已經開始。

問題是,朝鮮半島衝突需要中、俄協助,中東問題更需要各國配合,美國無法每次遇到問題就組成一個志願聯盟。更重要的是,以回教激進分子為主力的恐怖組織,對美國的敵意更深,而要瓦解這些組織,沒有歐洲、俄羅斯等國的合作,幾乎是不可能。

二十一世紀初美國發動的這場大戰,是否會如最新一期《Business Week》所喟歎的,使二十一世紀變成「反美的世紀」;還是帶領全世界進入一個新的野蠻叢林,以弱肉強食和恐怖報復做為遊戲規則,歷史的裁判可能不會太遠。

本文出自 2003 / 04 月號

第202期遠見雜誌

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