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不能自主的民主

文 / 李慧菊    
1994-02-15
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不能自主的民主
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「基本法……不能完全西化……搞三權分立、議會制度,並以此來判斷是否民主,恐怕不適宜。」「我們說,這些管理香港事務的人,應該是愛祖國、愛香港的香港人。普選就一定能選出這樣的人來嗎?」

這段話,是鄧小平在一九八七年對基本法起草委員說的。自從一九八四年中英聯合聲明簽定後,在一些內部講話場合,鄧小平幾次提醒高級幹部,小心有人在香港後過渡期搞「人為動亂」。

不必言明,鄧小乎要共產黨提防的,是英國人。

驚人政改方案

也正像要應驗鄧小平的預警似的,英國保守黨主席彭定康(Christopher Patten)一九九二年接任港督,成為唯一非外交官出身的香港首長。上任三個月,在第一次施政報告中,他提出一個令六百萬香港人驚愕的政治改革方案,企圖透過三級議會選舉方法的更替,擴大民主基礎,希望藉此讓香港人有「真正的選擇」。

彭定康提案,降低選舉人年齡至十八歲,使選舉人數從四十五萬激增至二百七十萬;地方議會(區議會及市政局)取消全部委任席位;在立法局方面,除保留由直選產生的十八席,另將原有二十一個功能組別(例如工商界、工會、專業人士等)增加到三十個。另外,再由一個選舉委員會選出十個立法局議員。

換句話說,百年來由港督一人及一小圈社會菁英、既得利益者控制的民意代表機關,將走入歷史。新法若實施,經過九四年地方選舉、九五年立法局改選後,香港三級議會的代表性非常接近普選。

「最厲害的一點是,民主派可能有機會掌握立法局多數。」城市理工學院人文社會科學院院長鄭宇碩指出彭方案關鍵之處。至少有些人認為,這個計畫設計一個機制,可以確保一國兩制、港人治港,而非僅能依賴北京的「善意」。

末代港督彭定康不僅提出彭方案,還進行一連串的彭行動,刻意向殖民地的子民展示「民主港督」的風範。他打破傳統,親自主持立法局的答問大會(即總質詢);在向立法局發表兩次施政報告後,他首創走向社區、到港九各地開民眾答問大會的先例,親自回答市民的提問;他更廣泛參與社會活動,到菜市場跟豬肉檔老闆握手、吃小吃。

這套可能改變香港政治生態的提案,並不意外地受到中方猛轟,使中英關係陷入六四之後的新低點,也使平穩過渡的承諾出現裂痕。不僅如此,在英國上議院也時有反對聲浪出現。七0年代曾任港督的麥理浩就說,彭方案若非在文字上違反中英聯合聲明,起碼「精神上」是違背了。至少從基本法讀到的香港九七後的選舉制度是間接的,而民主是應該「循序漸進」的。

港人心理微妙理化

難道是「光榮撤退」的光環,驅使英國向北京下戰書嗎?

新加坡強人李光耀有他的看法。

九二年十二月,幾乎每年都到香港訪問的李光耀接受記者訪問時,一針見血地表明,他認為這是中、美而不是中、英之間的一場仗,因為在軍事、經濟、政治上,英國都沒有優勢。

他繼續分析,英國人不會為香港而戰,香港多一點民主、少一點民主,並沒有地緣戰略意義;美國人要的,是一個自由、開放的中國社會,以便降低她對世界的威脅。而香港就變成棋局中的「一步棋,一個小小的餌」。

李光耀的這番話是在九二年聖誕節前就說的;如今,又過了一個聖誕,維多利亞港兩岸的燈飾,依舊夜夜照亮黑色天幕,燦爛得似可與星月爭輝;股市衝過一萬點,房地產漲勢不輟,果然是「股照炒、馬照跑、舞照跳」。而每人國民所得也可望達一萬八千美金;大陸所有外資中,港資已占六成。若一定要談香港是餌,這也的確是條誘人的肥餌。

只是在經濟榮景下,一年多來,香港人的心理發生微妙變化。彭定康第一次施政報告後,聲望鼎盛,他的政改方案獲七成左右的支持;一年後,在第二次施政報告後,香港大學社會科學研究中心發現,反而有近七成的受訪者,拒評這份報告,他們「不知道、沒意見」。

中國的強烈抨擊,以及港人未能詳知談判內容,應該是他們從積極支持轉為猶豫的主因。

中方對彭方案的第一個反應是,它「三違反」(違反中英聯合聲明、基本法及中英外交諒解),北京不惜九七後「另起爐灶」。九三年三月,中共國務院辦公室主任魯平在記者會上,厲聲指稱彭定康損壞香港利益,將成為「千古罪人」,是他將談判的門關得死死的。

兩大議題談不攏

言猶在耳,中英不久就宣布於九三年四月底正式展開九四、九五年的選舉安排。結果雙方談了十七輪,花了一百多個小時,從四月談到十一月,仍然沒有一點協議。

去年十二月初,彭定康以選舉迫近,必須於限期內完成立法程序為由,宣布將部分選舉草案提交立法局審議,中方認為這個舉動是片面終止談判,「將立法局凌駕於中英會談之上,不可以!」中國外交部發言人吳建民說。

自從十幾年前鄧小平否定「三腳凳」架構,將香港人排除於香港前途談判之外以後,香港人對自己的命運一直都無發言權,這次也不例外。但談判桌兩邊的人,都又都希望利用媒體,宣揚自己的主張,打擊對方,所以民眾陸續從報章雜誌知道破破碎碎的內容。

使雙方談不攏最主要的問題,一是「直通車」,即九五年選出的立法局議員,任期可否延至九七,另一個是功能組別擴充的安排。

在直通車議題上,港英希望九五年選出來的所有立法局議員都可以在九七時留任,但中方有保留。根據港澳辦副主任陳滋英的說法是「曾參與顛覆政府活動的人,當然不能成為特區政府議員」,而且,這種「顛覆政府」行為的認定,要追溯到九七之前。

香港社會都明白,這指的是在六四期間,領導遊行示威最力、公開焚燒基本法、嚴厲抨擊共產政權的港同盟靈魂人物李柱銘、司徒華。

相反地,彭定康一直向對手喊話,要求訂出坐直通車的「客觀標準」,而顛覆罪不能有逆溯權。

在功能組別方面,港府建議新增公務員一組,但中方反對,認為將影響公務員中立。香港最大的公務員工團華員會主席黃河也反對這個建議,他形容新法是「不湯不水」,因為要參選的公務員,必須辭去公職。

規定義不明

在大律師黃顯利眼裡,中英爭執的根源,是法規有灰色地帶。他指出,中英聯合聲明並沒有定義欄,雖然載明議會經由「選舉」產生,但現在對於怎麼選舉,各說各話。

而將成為香港特別行政區「憲法」的基本法,也是一樣。翻開這本花四年多時間寫成,僅厚七十幾頁的小冊子,其中「全國人民代表大會關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定」,只列記立法局有三十個議員,由功能團體選出,並未舉明是哪三十個功能團體。

難怪牙尖嘴利的彭定康一再振振有辭地辯護,中方老是說他三違反,都從來不明講他到底違反哪一條。

連中國人民大會香港代表廖瑤珠,都不諱言,中國就是怕失控。而港澳辦的魯平,更曾引述外交部長錢其琛的話表示:「香港若成政治城市,即失去對大陸的價值。」

「我一直勸他們不要有接收的心態。」「匯點」政團中一向主張「民主回歸」的張炳良主席無奈地說,看起來中國要的香港,跟殖民地時代的英國並無太大差別。

追根究柢,中英之不能互信,還在中國一直相信英國對香港有「陰謀」,就如英國人在二次大戰後撤出殖民地的歷史一樣。這個心態在彭定康將部分選舉草案(降低選舉人年齡、允許中國人大代表參與、取消地方議會委任制)交給立局審議後,顯露無疑。

談判無疾而終之後,中方激烈地實現「兩手準備」。

一方面為了宣示宗主國的主權,北京透過港澳辦、新華社,甚至親中人士,毫不留情地攻擊港英、彭定康,並戮力壓制立法局。香港新華社人員先後發言,謂英國不肯合作順利過渡九七,目的是「結合國際上的反華勢力,圖在香港繼續殖民統治」,又說在這個運作中,立法局不過是「港督的利用工具,連橡皮圖章都不如」。

「一切從嚴」

除了言語上的猛攻之外,北京更進一步採取行動。

去年年底,魯平宣布香港三級議會的議員任期,只能到九七年六月三十日。這句話的意思是,特區政府上台第一天的第一件事,就是解散三級議會議員。

此話一出,即刻使群情譁然,因為這樣的字句,在基本法裡找不到。由於地方議會不具實質政治影響力,基本法中對區議會、市政局議會的組成方式隻字未提。如今地方議會受池魚之殃,連同立法局議員一起被拉下直通車。

緊接著,香港新華社副社長張浚生又發言表示,香港「原有」的法律,都須經過特區政府籌備委員會的審核,才可以過渡九七。

這大概是殖民社會料都料不到的事,政治制度不能過渡,沒想到連法律也沒有直通車了。然而,在基本法總則第八條寫著:「香港原有法律……除同本法相牴觸或經香港特別行政區的立法機關作出修改者外,予以保留。」

「一切從嚴」的氣氛,瀰漫香港政壇。港同盟批評中方的作法是「打主權牌,不能以理服人。」張浚生則反譏「有些人連基本常識都沒有……頭腦昏昏的」,因為「殖民政府和特區政府是不同的」。

沒有人為了這些談話到新華社丟雞蛋,社會似乎很快接受一個現實,新老闆就要當家了;注意的焦點轉到;新舊制交接時,會不會出現憲政危機、法律真空?「我看不會嘛,預委會會發揮作用呀!」香港新華社社長周南說。

政治僵局難解

預委會,正是兩手準備的另一隻手。

北京原預計在九六年成立特區政府籌備委員會,安排各項銜接工作。但九三年七月,有鑑於談判進展遲緩,中國人代通過成立籌委會的預備工作委員會(預委會),成為談判的壓力團體。

果然,談判破裂後,北京立即賦予預委會更多實質影響力。預委會討論的事項,包括主權轉移後第一屆立法會的產生方式、機場管理條例、入出境自由、退休保障計畫、交通建設等,儼然是一個新生的權力中心。至於預委討論出的結果,將交籌委會審核。

預委會另一個作用,就是吸收人才。它的成員中,不乏過去在殖民政府權力核心中,一向被視為「親英」的政治人物。除此之外,預委會在討論新機場財務安排時,正式提出邀請,希望港府高官能赴北京解釋政策。此舉擺出的姿態,彷彿預委會是個準立法機構。

小小一個殖民地,竟成為中英鬥法的角力揚。政治僵局使過渡到九七後的民生政策,例如退休計畫、九號碼頭、新機場計畫,都蒙上陰影。中國國家主席江澤民赴美會見美國總統柯林頓時,表示希望在考慮最惠國待遇時,不摻入政治因素。

但換了另一個舞台,中英聯合聯絡小組中方首席代表郭本年都又說,政經很難分開,中英專就政制問題達成協議,難免影響經濟合作……。

而就廖瑤珠看,中英僵持,凸顯香港內部的矛盾,包括中英矛盾、直選與委任議員的矛盾、黨派矛盾、工商界和草根基層的矛盾;在政治尖銳對立下,社會其實已經分化。「我最擔心的是,現在已經看不出有一批人能服眾,又有能力、判斷力來組個新政府。」廖瑤珠認為,找出這一群人,比選舉方案重要。

雖然務實派人士一直認為,西式民主只會使北京緊張、政策更僵硬,無益於大局,但有些人仍相信民主值得爭取。港同盟的立法局議員張文光表示,論代價,他只是不能坐直通車、不能入境大陸,實在是「太便宜了,起碼不用坐牢。」

而經過這一年的風波,張文光也看清,民主仍要爭取,但既不能依賴英國人去爭,也不能期待中國賜予:「我們只能靠自己;只有盡最大力量,爭取最大空間。」

本文出自 1994 / 03 月號

第093期遠見雜誌

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