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巨人手中的鳥-地方自治今與昔

文 / 林志恆    
1993-11-15
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巨人手中的鳥-地方自治今與昔
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縣長選戰,烽煙飛竄。國民黨政權保衛戰、民進黨地方執政戰、省長、總統選舉前哨戰……,一種選舉,多重政治意義。然而,象徵地方自治精神的縣市長選舉,真正隱隱扯動的,實為中央與地方的戰爭。

不分南北,毋論東西,當候選人高擎選戰大纛躍上政見舞台,近年來,「爭取億萬經費,爭取地方自主權」成為強勢縣長的最佳保證。

南台灣屏東,秋暘灼灼。國民黨候選人伍澤元競選總部成立,台上多位中央黨政要員齊力跨刀助講,台下兩萬餘後援群眾如炙燙海水,翻滾沸騰。

曾任省住都局長、省交通處長,伍澤元揮汗信誓,將爭取一百億開路造橋,「這張支票,不用總統也不用行政院長背書,我自己背書。」

曾任省議員,已有四年行政經驗的屏東縣長蘇貞昌則反唇相譏:「他如果有這能力,就該繼續擔任交通處長,而不是縣長。」

孤懸台灣海峽,全台最窮的澎湖縣,今年因爭取發放老人年金,而被國民黨譏為「吃飯錢都不夠,還要發年金!」

「得罪省主席又怎樣?這不是我的錯,我把問題凸顯出來,正好顯示中央的宮廷式心態,」競選連任的澎湖縣長高植澎身著運動服、斜臥在縣長室的沙發上,與省主席宋楚瑜隔海互指對方不是。

候選人開支票,爭的是「錢」與「權」,一旦支票難以兌現,則把「落實地方自治」喊得震天價響。

四年前,在野七縣市一舉奪下三分之一縣長寶座,慣於中央集權的執政黨遭逢空前挑戰。

民主縣市長聯盟就任之初,也確實撼動了中央與地方、地方與省之間那條模糊的線;宜蘭縣長游錫 拒絕承認省派任的警察局長;高雄縣長余陳月瑛提前實施農保;台北縣長尤清擬籌設縣銀行、發行縣公債、公款計息;屏東縣長蘇貞昌以大掃除取代元旦升旗;宜蘭、屏東、北縣推動母語教育……,而六位縣市長聯手推動的「一周上班五天制」,更引發一場朝野大戰。

不變的法令

在野縣市長藉抗爭凸顯制度的不合理--台灣地方自治四十年,卻從未有法源依據。

在一片「變天」聲中,國民黨在變、民進黨在變,不變的是,台灣地方自治的法令。一紙行政命令「台灣省各縣市實施地方自治綱要」,規範了地方自治的運行;縣長依選罷法產生,職權的行使只是依循一道行政命令,憲法中縣市擁有的權限,被凍結四十年。

「地方自治的精髓「錢」和「權」,都被吸收到中央,地方選出來的只是「人」,」屏東縣長蘇貞昌一語道出地方政府施政的窘境。

據財政部統計,八十二年度接受中央補助比例最高的為基隆市,補助收入依存度高達六0.九%;台東、澎湖居二、三名,依存度也在五七%以上,也就是說,縣市政府每支出二百元經費,有五、六十元來自上級政府的補助款。基隆市長林水木曾因此感歎,白領階級都住在台北市,住基隆市的都是不要繳所得稅的人。

國民黨籍台中縣長廖了以明白表示,當選連任後要做的第一件事,即向中央力爭修改「財政收支畫分法」,足見地方爭取財政自主的迫切。

稅源滾滾如台北縣,每年仍有三分之二屬省稅及國稅,因此縣長尤清打從就任,即力爭設縣銀行、發行縣公債,以擴充地方財源。

同樣富裕的新竹市,市長童勝男可以自豪地說:「新竹市國中小教科書早已免費,教師各項津貼及代課鐘點費都是全省最高。」年度預算不過八十億,卻有百餘億的稅收。「我們永遠在救濟別人,」童勝男對窮縣只好寄予同情。

富裕的縣分可要求提高地方稅比例,保有更多自主財源,貧窮的縣分則完全無此籌碼。

將卸任的台東縣長鄭烈即對財政收支畫分法不抱寄望。台東一年總預算七十億,稅收僅十四億,就算全部留給台東,依舊相去甚遠。難怪前花蓮縣長吳國棟以「乞丐國王」自居。

同屬一級貧縣的雲林,縣長廖泉裕形容地方建設像是「中央送紅包,地方自己裝錢」,往往中央規畫一個政策,卻要地方自己籌錢。

縣長什麼都沒有

因此當屏東縣議會大力抨擊蘇貞昌疏於理財,造成縣府連年赤字,而大砍預算四十二億之際,蘇貞昌只好怪罪中央年年調高公教人員待遇、員額不斷擴充、加班費不限天數……,「中央調整政策時,地方政府既未能參與,也不能表示意見,只有籌(愁)錢的分,」他製印傳單,將苦水訴諸於大眾。

財政由中央握有絕大部分支配權,自治的另一要素「人事權」,更是一條鞭式,由上而下指派。

舉凡縣府所屬一級主管、警察、教育、稅捐、財政、主計及政風等人事權,地方首長長久以來均無自主權,而課長級以上人員的晉用,也得報上級核定。「除了機要,縣長什麼都沒有,」甫動過肝病手術,六連任省議員的蔡介雄獲民進黨提名競逐台南市長,他緊閤雙目,以瘡啞的嗓音道出目前地方自治的空洞。

曾任台南縣長的立委高育仁則有這樣尷尬的經驗:財政局長何時調來、何時調走都不知道,因為都是省府派來的。

正因過去人事命令絕少知會地方,才爆發游錫 拒絕派任的警察局長、尤清指派林玉體擔任教育局長,未獲首肯……。

而依照縣議會組織章程規定,「縣議會的議決事項與憲法或中央法令牴觸者無效,」地方缺乏財政人事主導權,已足以掣其肘,法令限制地方的權限,更使中央全然掌控地方。

台中市長林柏榕舉例,台中都市計畫一方面得送省審核,另一方面也得交內政部備查,快則兩、三年,慢則五、六年,「如果現在還有三十五省,走一趟可能要花一百年,」他不滿地說。

而一個地方研議甚久,議會通過的法案,也可能在送審後,被省府科長級的官員一夕推翻。

澎湖縣長高植澎引台灣俗諺打比方,地方政府就像是中央巨人手中的一隻鳥,「捏了怕死,放了怕飛」。

鑽研中央與地方關係的政大公行系教授薄慶玖批評現在的地方自治,中央不但有父權心態,還有母權心態,「管得太多了,他們如何自治?」他聲若洪鐘地反問。

四年來,民主縣市長聯盟即在中央的緊箍咒下,零星地舞動著七十二變。

游錫 「智取」警察權,儘管距離憲法中規定的地方權限仍相去甚遠,總算贏得中央的尊重。余陳月瑛催生農保(民國七十七年,余陳第一任任內),如今已全面實施,這項被民進黨喻為「台灣福利政策火車頭」的政績,成為民進黨爭取選民的利器。屏東、北縣、宜蘭的母語教育儘管各發其聲,都也逼使教育部解禁雙語教育。

「實力弱時,要散兵作戰,隨處放砲,」台大城鄉所教授張景森觀察發現。

然而散兵作戰卻難彈同調。「一周上班五天制」在新竹縣長范振宗拒絕參加下,鬆動了聯盟的力量;況且各縣鄉鎮長、議會仍由國民黨掌控,一場空前的「地方對抗中央」的戲碼因此落幕。

正因各縣性質不同,需求也不同。民進黨省議員張溫鷹觀察,民主縣市聯盟爭自主的立場一樣,但各縣因分別屬於都會、農民、勞工不同型態,故以民生利益第一,少有意識型態的抗爭。

在本刊對十九位民進黨縣長候選人做的問卷調查,有五二.六%表示,過去四年民主縣市長聯盟雖然有心提高地方自主權,但是效果有限。

因此黨派的分際,並非一道無法跨越的鴻溝。同為民進黨主政的縣分,北縣尤清主張財政收支畫分,以免錢被窮縣瓜分;而就算國稅都留下不往上繳也不敷開支的宜蘭、屏東,則要求建立「補助制度」更甚於財政收支畫分。

列為民進黨共同政見的「五千元老人年金」,在台北縣,一年六十億的年金預算(中央、省、縣府三對等,縣府負擔二十億),有如零頭;但在彰化,縣長周清玉只能主張由中央政府統籌執行,非地方政府能力所及。

中央籌碼仍多

各據立場的結果,削弱了抗爭的力量,但歸根究柢,角逐高雄縣長的立委余政憲承認:「中央仍握有很多的籌碼。」

相較於民進黨游走於法律邊緣,游擊式地向中央所能釋放的權限試探,國民黨主政的縣市長,則顯得被動而束手縛腳。

新竹市長童勝男被稱為最民進黨的國民黨市長,他曾舉辦二二八研討會(七十九年)、試辦母語教學。七十九年他率先反映「彈性休假」,結果上級回應:「本黨同志,委屈點」,意見未被採納。後來民進黨去爭取,反成全國一致的政策。

午夜時分,童勝男才結束一天行程,他邊吃著潤餅、魚丸湯充飢,邊搖頭無奈地說:「自己的黨執政,反而吃虧。」

同樣情況,也在台南縣上演。與高雄同屬農業縣,兩任縣長的李雅樵早想實施農保,只因身為國民黨員,無法帶頭突破禁忌。一位地方人士分析,李雅樵欲有所作為,但國民黨並未做其後盾,「國民黨為什麼不會把人情做給自己人?」他質疑。

就在未曾法制化的中央、地方關係,以及模糊的黨政分際下,台灣的地方自治始終在惡性循環中。

某縣的地方父母官可能以爭取預算聞名,但大量金錢投入後,卻被財閥、派系、黑道瓜分,而未見效果;地方無力做整體規畫,往往中央建設浩繁,卻不符地方需求;凋敝的地方經濟,得靠地價稅平衡,因而任由地價攀升飆漲……。

新竹市市長童勝男自翻經費爭得有智慧、有創見,設計一座科學城,一千零五十四億的經費,中央全額補助。新黨市長候選人謝啟大則直斥中央財大氣粗,「新竹市拒絕強暴式的科學城。」

舉債辦縣政,誰之福?

高雄縣長余陳月瑛有子女余玲雅、余政憲在省議會、立法院的支持,管道暢通之下,使她得以大筆向上級貸款,舉債辦縣政。財政窘迫的高雄縣,雖福利辦得人人稱道,都已負債百餘億,國民黨縣議員李嘉俊則抨擊,高雄縣背負大筆債務,都造就余陳個人聲望,「縣有土地都快被賣光了。」

面對巨額的負債,繼任者究竟如何收拾?身為余家第三代,余政憲把問題推給了中央:「要修改稅法、財政收支畫分法,否則只好繼續變賣縣產。」

澎湖縣長高植澎計畫從開發土地闢財源:賣縣地、闢海埔新生地、突破法令限制(如農地不得建房舍);在屏東,候選人伍澤元在政見會上高呼「田開路、發萬戶」,他估計造橋開路後,屏東土地將增值三千億。桃園縣長劉邦友則不斷重畫土地,讓鎘地變住宅區,地價漲了十倍以上……。

然而藉土地增值開財源,土地飆漲後,是縣民之福?

在屏東內埔鄉往屏東市的公路上,一邊是傳統的台糖蔗田迎風搖曳,一邊是近年不斷驟增的檳榔樹高密度地矗立,偶爾路旁會閃過一幢幢雕琢得金碧輝煌的KTV、俱樂部。一位計程車司機口嚼檳榔,道出心中的矛盾:「國民黨縣長爭取到的建設多,但是會吃錢;民進黨縣長鑽石嘴,但是要不到鑽石!」

選戰戰鼓頻催,宣戰旌旗齊踢。候選人開出的一張張支票,正陷在地方自治的泥淖中。

(林志恆、林蔭庭、蕭富元聯合採訪)

本文出自 1993 / 12 月號

第090期遠見雜誌

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