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為台灣造像的人

文 / 蕭富元    
1991-05-15
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為台灣造像的人
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台灣做規畫的圈子很小,幾乎所有的規畫案,總會有幾張相同的臉孔出現。從這個半徑極小的規畫圈,卻可以窺出國土規畫觀念轉變的歷程。

現在最資深的規畫前輩無疑是經建會顧問張祖璿。民國三十五年夏天,專攻土木的交通大學畢業生張祖璿自大陸來台,先服務於交通單位,隨即調往當時主控規畫大計的公共工程局擔任總工程師,負責全台灣的都市計畫。這期間,他參與了高雄港擴港計畫;還連結台北、汐止、南港一帶,規畫出台北--基隆都會區。

張祖璿一手鼓起早期的規畫風。那時台灣規畫人才奇缺(只有成功大學有都市計畫系),又沒有規畫的觀念;為推動規畫風氣,張祖璿邀請聯合國都計專家到台灣觀察,並在李國鼎協助下,申請到聯合國「都會與都市特別基金」補助,成立了影響台灣深遠的「都市建設及住宅計畫小組」(UHDC),由張祖璿出任執行秘書。後來,中興大學創設都計研究所,規畫領域才逐漸辛苦地打開。

台灣初期的規畫及人才培訓,就在聯合國的都計專家支援下完成。張祖璿等規畫者在此階段,草擬出台灣地區區域發展計畫。受到日本第二次全國綜合開發計畫啟發,張祖璿開始籌備規畫為期二十年的台灣地區綜合開發計畫,著眼在配合經濟成長後,各方面需要的實質建設。

「綜開計畫其實就是我們的國土規畫,」張祖璿回憶說,不稱它為國土規畫,是因為它只包括台灣地區,不涉及大陸。

開始有資源保育觀念

同樣是學土木工程出身,年近六十的前營建署綜合計畫組組長林子瑜,是另一位備受推崇的規畫先驅。曾積極投入四個區域計畫,幾乎跑遍台灣全島,在林子瑜的理念中,國土規畫最主要的目標是將人口分布做最適切的安排。由他主持的規畫,一直以分散人口的概念為主軸。

在林子瑜領導的規畫案裡,有著被從前重經濟成長的規畫者忽略的資源保育觀。「做規畫一定要考慮環境因素,」林子瑜沈痛地說明,由於缺乏規畫,一些保護區被開發成工業區;保育水資源的山坡地,也闢為高爾夫球場,戕害水土保持。他憂慮台灣土地資源過度利用,而土地正是「國家賴以生存最基本的東西,」雖然退休,但仍關心規畫的他憂心如焚。

台灣省住都局規畫處處長陳博雅至今仍奔波於規畫工作。從民國五十七年開始,中興都研所畢業的他就投身各個區域計畫。規畫完中、東兩部區域計畫後,陳博雅體認唯有將計畫落實到地方,執行時才可能降低阻礙,於是他又推動各縣市的綜合發展計畫,冀望由縣市逐步達到完整的國土規畫。

從張祖璿、林子瑜到陳博雅,一條台灣規晝的脈胳清晰地躍現。早期的規畫是以紓解人口壓力、避免產業過分集中為目標,企圖做到各區域發展上的均衡,於是在中南部畫出許多工業區、港口,創造就業機會,防杜鄉村人口流向都市。

然而這種「分散集中」的規畫成效有限,「因為經濟活動左右了人口分布,」林子瑜承認規畫效果不彰,他表示在自由經濟市場,要避免人口流進收入較豐的都市並不容易。他以開闢蘇澳、花蓮兩港為例,原先是要繁榮東部,但是即使完成這兩個港口,依舊不能止住東部人口的向外流散。

區域人口、產業均衡的W畫既然失敗,新的「均衡」規畫觀念就取而代之。新觀念源自日本生活圈的構想,也就是政府所要做的是將各地區的基本公共設施做好,讓經濟活動及人口自由選擇居住空間。張祖璿解釋,這種均衡發展是政府提供便利的硬體設施,如醫療網、學校等,使各地區的人生活水準不致有太大差別。

「國土規畫是要使人人平等,」林子瑜特別強調。

企圖心下的無力感

耗盡二十年以上的心思,觀念也隨著時代演進有了變革,然而規畫者強旺的企圖心,卻掩不住一波波的無力感。原因出在行政首長的忽視規畫,「做了老半天計畫,也沒有什麼用,」一位資深規畫師歎息著說。台大地理系教授張石角也深有感慨,政府部門做決策是憑政治,不是憑規畫,「長官說不行,就不能做。」

原本在規畫者的評估中,台灣的區域計畫應分成七個區最為恰當,經過蔣經國院長的裁示後,縮減為北中南東四區;規畫也為配合各項經濟建設,或多或少修改了原有精神。

「院長一句話,勝過十年規畫所做的努力。」提及往事,退休規畫者仍不勝唏噓規畫的不受尊重。

或許,所有的建設假如都照著當時規畫來發展,今天的台灣將會是另一種面貌。

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