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美國式選舉,窮人的噩夢

文 / 遠見編輯部    
1989-09-15
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美國式選舉,窮人的噩夢
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教科書留給人們一幅圖畫,就是從二次大戰以來,美國人民在收入與人生機運上越來越平等。

首先是勞工,透過工會獲得了美國生活中大部分可期待的事物,緊跟著就是黑人與婦女。固然,黑人的貧窮仍是個頑強的難題,女人也仍不能與男人同工同酬,然而整體言之,美國人相信,貧富不均是個大家不斷在彌補的錯誤。

這種想法其實錯了。過去十年來,不僅富人和窮人之間的鴻溝擴大了,就連富人與中產階級之間的距離也加寬了。(根據國會預算中心一九八六年所下的定義,最上層五%的富人是指家庭繳稅前全年收入超過十二萬四千美元的人,而任何家庭成員為四人,年收入低於一萬一千美元則為窮人。)第一個就是以廣大民意為基礎的民主黨崩潰了,這使得家庭年收入在三萬元以下的中下層人民,在政治決策過程中的聲音越來越小。而政治聲音喪失的結果,便是這個階層的經濟利益越來越無法有效地表達。

貧富不均默默惡化

該中心一九八七年的報告指出,大部分美國人的收人,在一九七七年和八八年之間並未增加,甚至繳稅後還減少了。然而同時期最上層五%家庭的平均收入卻增加了三萬多美元,最頂端一%的有錢人,甚至增加了約十三萬美元。經濟與政治的權力似乎正從中產階級的手中流向少數有錢人。

這種新的貧富不均現象,本質上是隱形的。人們也許感覺到自己的權力正在喪失,有些人知道自己正在喪失金錢,但損失的程度只有在統計數字對比下才看得出。到目前為止,收入在稅後毫無增加的人,並未對上層五%的人心懷不平。他們沒有要求改善,是因為尚未察覺貧富不均乃是個集體的問題,而沈默的結果是財富分配不均的問題一天比一天惡化。

這個隱形的問題不會成為今天的頭條新聞或引發明天的暴動;然而當一般人的期望不斷受挫,而少數人享有的生活和多數人不得不認命、自責、對社會感到無望的生活成為諷刺的對比時,它就會隱隱地浮現。

在新的貧富差距背後,有兩個過去二十年來緊密相關的政治發展。

選戰菁英控制政治

第二個發展是一輩專擅於募款、民意調查、諮詢的選戰菁英,正逐漸控制了政治。本來地方性組織的最主要功能是動員勞工及中下階層的團體,現在它們卻被依賴電視及大量金錢的科技性選舉活動所替代。

這群新的選戰菁英由將近三十名共和黨及民主黨的顧問和民意測驗專家組成。他們多半以華盛頓為基地,在總統大選和參議院選舉中負責戰略,甚至在州長、眾議院、及地方性議案投票等選戰中亦舉足輕重。

同時,能替參眾議員組織募款的遊說人士的影響力日益加重。例如從華盛頓一家公共事務遊說公司和一家政治諮詢公司的合夥關係,就可以清楚地看出單是一個公司組織就能牽連多少政治與特殊利益。過去兩年來,這家公司的股東之一布萊克替眾議員傑克.坎普經營選務,另一股東凱利是參議員艾伯特.高爾的主要募款人,亞特.華特則替布希經營選務。此外,此家政治諮詢公司還曾為參議院與州長競選人擔任顧問,如德州的葛蘭姆、北卡羅萊納州的赫姆茲、佛羅里達州的郝金斯、南卡羅萊納州的坎培爾。

一九八六年,美國將近有一萬一千人受雇為登記有案的華盛頓遊說人。這些對國會、行政部門、及立法機構擁有專門知識和影響力的智囊人物,經常折衝於上述機構和私人企業之間,成為一批新崛起、精於公共政策與政治手腕的專家階層。

民主黨沒落

這些新的菁英分子在制訂政策時,往往不顧選民的經濟利益;他們的得勢,其實只是整個政治權力重心改變後的一部分現象。這種權力轉移所造成的政策重心轉移,在稅後收入重分配的政策中最能看出--美國自民主黨的羅斯福與杜魯門總統主政以來,藉課稅與支出政策,來漸進分配社會財富的政策已完全逆轉。

在國防與社會福利預算的競爭中,也可看出類似的權力重心轉移。根據一九八七年的資料,一九八0年時的國防預算占總預算二二.七%,到八七年增加為二八.四%;同時期,用於教育、訓練、就業、社會服務、健康、收入保障和房屋的聯邦預算,卻從八0年的二五.五%,降為八七年的一八.三%。這個預算支出的優先次序充分表明了共和黨勢力日增。

勞工運動瓦解

在窮人、勞工和民主黨勢力紛紛消減的過程中,勞工運動瓦解是最重大的關鍵。一九七0年時,工會會員數目停止增長。該年工會代表有兩千一百萬名勞工,占所有非農業勞工人數的三0%。到了八0年時,工會會員降為兩千萬,而同時期的總勞動力卻增加了,因此工會會員占勞動力的比率降為二三%。此後由於雷根開除了一萬多名罷工的航空管制員,且安排一群管理型的官員進入國家勞工關係局和勞工部,更使工會組織加速瓦解。從一九八0年到八七年工會會員占勞工比率又從二三%降為一七%。不僅如此,工會會員十五年來急速減少,由二千一百萬降為一千六百多萬人。

工會沒落的同時,傳統的製造業、礦業、營建業亦轉移為科技和服務業。根據一九八七年的總統經濟報告.從一九七0年到八六年間,較樂於參與工會組織的產品製造業人口只從二千三百萬增加為二千四百萬,而對工會抗拒性極強的服務業人口則由四千七百萬增為七千五百萬。

七0年代初期,勞工組織的問題更為惡化。低廉的外國廠商帶來的激烈競爭,使美國許多主要公司在薪資及福利上開出極不利的條件,令工會領袖措手不及。公司寧可放棄有工會制的工作場地,到工資低廉的海外國家,或沒有工會團體的南方、西南方去投資設廠。

工會組織的重重困難對民主黨的傷害尤深,因為工會是維繫民主黨與勞工階級少數僅存的機制。

上述幾項形勢的發展,使民主黨內權力真空,以致一群富有、自由派、能說善道的改革派掌握了黨的領導權。他們不斷攻擊黨的傳統組織,要求改變選舉的財務營運,諷刺的是,這反而有助於共和黨獲得政權。

募款活動主宰全局

競選活動使用昂貴科技日形普遍,使原來只是個重要因素的募款活動,變為主宰全局的因素。金錢需要量大增的結果,使共和黨掌握決定性的優勝權。能贊助選舉的人幾乎都集中在中上階層和有錢人,而這類型人正是共和黨的老搭檔。

這個層次中,兩黨不平等的情形最為明顯。過去五個選舉季中,共和黨募款從一九七七~七八年度的八千四百萬元增加為一九八五~八六年度的兩億五千萬元,而民主黨則只從兩千六百萬元,增為六千一百萬元。

加上過去以鄉鄰為基礎的政黨俱樂部和地方組織日趨沒落,更降低了勞工、中下階層選民對政治的參與,卻相對助長了有錢人參與政治的動員力。

比較而言,民主黨改革派的個人生活相當優裕,因此他們很難體會邊際稅率對勞工、中下階層民眾日益產生的壓力。一九七三年,自二次大戰後不斷上升的中等家庭收入突然停止成長,使賦稅對民主黨選民的壓力更加惡化。根據一九八七年的總統經濟報告和統計局的資料,從一九四七到六0年,家庭收入由一萬二千元增為一萬七千元;到一九七0年,再增為兩萬三千元,而一九七三年的兩萬四千六百元是最高點(以一九八一年的幣值為準)。直到一九八六年這個記錄還未被打破。

民主黨在六0及七0年代所遭遇的各種打擊中,從長遠看,最嚴重的莫過於家庭收入停滯不升。民主黨自羅斯福總統以來,一直承諾要使美國持續成長、一代比一代生活更好。這個基本的號召如今卻被斲傷,人民普遍要求減稅。一九八一年的雷根減稅法案,使富有者更效忠於共和黨,也使飽受邊際稅率與通貨膨脹之苦的勞工與中上階層,從民主黨轉投共和黨。事實上,雷根革命要不是得到中上階層以外選民的支持,是無法成功的。

投票結構中的階層偏差

同時,有錢人政治勢力的成長,也反映在投票的結構上。從一九五0年開始,底層三分之一選民的投票率,比收入上層三分之一選民的投票率降低的速度快得很多。六0年代時,收入底層三分之一民眾的投票數,比上層三分之一選民的投票數,少了二五%,而最近更減少為四0%。此種轉變對政黨選舉的結果影響極大。屬於民主黨的投票人逐漸減少,而屬於共和黨的富人卻持續前往投票,且投票率相當高。

另一個不利窮人的趨勢,是就業市場的資格、條件改變了。一九七0到八四年間,北部主要城市中,一些原本可提供窮人進入就業市場、只需受過很少教育即可勝任的工作大量減少,而需要高等教育才能勝任的工作卻大量增加。根據芝加哥大學威爾遜教授的研究,一九七0年以來,九個大城市中不需要高中教育的工作機會從三百萬減少為兩百三十八萬,需要較高教育的工作,則從二百萬增加為二百七十四萬。 本世紀末,職業市場將要求更高的教育水準。美國勞工部估計一九八六年到二000年之間約有二千一百萬個工作機會產生,大部分都屬於服務業或政府機關。傳統商品製造業的工作機會將減少,科技製造業中增加的工作機會仍不足以彌

補其損失。勞工部且預測至少要求一年大學教育的工作將增加,不需要高中教育的工作則會急遽下降。

這種趨勢使過去十年中,收入逆向分配的惡劣趨勢將更形嚴重。在美國式的民主中,那些失業或就業情況不佳的人在政治上是最無力的。傳統政治組織與工會的失職,使勞工階級、年收入在一萬到兩萬五千元的藍領勞工更難參與政治。這群由製造業淪入邊際性就業的低教育群,在政治上要發出些聲音就更為困難了。

失去製造業工作的這群人,雖然大多又找到全時間的工作,但不是薪水降低,就是福利減少甚至消失。這群收入減少、投票率降低的人,已成為政治上新的下層階級。

可以彌補收入不平等的政策很多,除了財富重分配的稅制、隨物價調薪等直接措施外,還包括擴大公共服務的項目,從更廣泛的醫療給付到公家補助的日常保健、房屋與抵押補助、在職訓練、大學學費補助等等;然而除非收入底層的人民在選舉中提出要求,這些措施是無法獲得實現的。

平等價值顛倒

在美國這個國家中,要替那些缺乏財富、權力和通往政治決策管道的人爭取經濟利益,唯一有效的方法就是透過選舉。然而隨著民主黨動員基層群眾的能力衰微,勞工組織的力量瓦解,要想創造一種具有批判力的群眾壓力,以產生有效的公共政策,來減少貧富不均的現象實在困難重重。令人憂心的是,假使上述的趨勢再繼續演進二十年,所造成的社會代價將會非常嚴重。

追求更多收入和生活機會的平等,絕不是為少數人利益著想,而是為國家利益打算。因為美國長久以來所獲致的社會和諧乃是奠基於邁向平等的歷史過程,今天平等的價值難道被顛倒了嗎?

(取材自The Atlantic Monthly)

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