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經濟:漲價如何歸公?

文 / 林全    
1989-06-15
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經濟:漲價如何歸公?
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對土地利用採取管制政策,是各國通行的作法。而在嚴格的管制政策下,同樣一筆土地,卻因為作為農業、住宅、工業或商業等不同目的使用,往往造成市價差逾倍蓰。於是,在土地管制政策不能避免的前題下,土地因為變更使用所產生的暴利,便需要利用合理的制度,予以「漲價歸公」;否則,它不僅會威脅社會公平,同時也將影響都市計畫品質,甚至污染政治風氣。

劫貧濟富?

不幸的是,土地不能漲價歸公所衍生的問題,長期以來始終困擾著我們社會。最近發生的關渡平原開發計畫風波以及榮星花園開發賄案,只不過是其中的冰山一角。

環伺一下周遭的大財閥,看看他們如何熱衷於買進農地、山坡地和保護區,再坐享土地變更使用的暴利,我們就很難禁止社會大眾質疑,現行土地政策莫非是在劫貧以濟富;以及究竟有多少土地變更使用案,最後能倖免於官商勾結?

在現行制度下,將土地使用變更所產生的暴利,予以漲價歸公的主要方式,是透過「市地重畫」與「區段徵收」;這兩種方式的主要特色,都是讓地主取回一部分變更用途後的土地。

它的政策原意,無非是讓地主共享開發成果,俾減少土地徵收的阻力。可是,地主為了追求土地變更使用後所取得的暴利,仍然會以抗拒徵收的方式,謀求較高的土地購回比率,以及爭取較寬的土地使用限制。於是,暴利問題依然存在,都市計畫品質也依然難以維持。

為了根本解決此一漲價歸公問題,就有必要參考先進國家對於新都會區土地開發的辦法,並修改現行都市計畫法,按下述要點,建立新市鎮的土地開發及徵收制度:

一、都市計畫委員會及其主管部門,只負責都市計畫的主要計畫,至於細部計畫,則由取得土地的開發商,按主要計畫所要求的標準,自行設計規畫,並經核准後開發。

二、凡未作建築用之農地、山坡地與保護區,必須經過地方政府徵收,才能變更為都市計畫下的住宅、商業或工業區使用。上述土地徵收補償費用,可以顯著高於土地原使用目的下的利用價值,俾利徵收。但徵收後,原地主不再享有低費地或購回開發後土地的權利。

公開標售

三、徵收取得的土地,按都市計畫主要計畫內容,以大面積(數十或數百公頃)公開標售給開發商,由開發商按前述第一項要點進行開發。其按計畫預留之公共設施用地或應完成的道路、下水道、預埋管線等未符合標準時,其餘土地及地上物均不得使用或領取使用執照。

如果能夠按照上述理想去建立新都會區的土地徵收與開發制度,則原地主鑑於土地不被徵收,便無法變更使用的事實,自然對土地變更使用失去興趣。其所持有未開發土地的唯一利益,不過是土地被徵收時,領取較高的補償費而已。於是,大財團炒作都市邊緣土地的動機,就會受到抑止,財富分配的公平問題也可以待到解決。

此外,地方政府透過徵收而取得的土地,以競標方式,標售給開發商開發,可以使土地變更使用的暴利,透過競標轉移到地方政府手中,於是更提升了地方公共福祉。同時,開發商在追求利潤的競爭壓力下,勢必設法規畫出最有效率的開發計畫,使土地利用得到充分提升。

由於此一制度,和市地重畫或區段徵收一樣,都可以達到公共設施與社區闢建同步完成的優點,但卻沒有上述市地重畫或區段徵收的缺點,所以,它值得做為改進我國都市計畫及土地徵收制度的參考。

本文出自 1989 / 07 月號

第037期遠見雜誌

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