財劃法修法爭議一次懂：各縣市分配稅款長期「不公平」？

攸關全國稅收分配的「財政收支劃分法」修正草案，近日闖過立法院初審，按照目前立法院通過的版本試算，未來地方政府獲分配的稅收將額外再多6千餘億元，總計1.67兆餘元，將可解地方政府多年來「喊窮」的窘境。但與此同時，此次修法顯少討論事權劃分，也讓一些人憂慮，地方恐將「不努力」，甚而導致支出浮濫，導致蚊子館亂象、社福資源浪費等後果。本文盤整「財劃法」相關資訊，讓讀者了解為何要修法？為何目前分配大餅多被6都拿走，仍有直轄市抱怨所獲分配稅款「不公」？修法後，對一般民眾最大影響又在哪？

財政收支劃分法是什麼？

「財政收支劃分法」簡稱「財劃法」，是一部規定全國收入、支出，如何分配給中央、直轄市、縣市和鄉鎮及縣轄市等各級政府的法律。全國的收入，又以民眾每年上繳的各種稅收為主，每年均占各級政府歲入的八成左右。

以2023年為例，課稅收入占比約84.6%，接著依次為：營業盈餘及事業收入7.4%、規範和罰款及賠償收入4.3%、財產收入1.7、其他2%。因此如何分配「稅收」這一塊大餅，成為這次財劃法修法的焦點。目前中央與地方的稅收分配，共有三種方法：統籌分配稅、共分稅、獨分稅。

統籌分配稅是什麼？

統籌分配稅是指就不同稅目的稅收中，提出一定的百分比稅收，由中央或縣市按一定規則分配給下級別政府使用者。大體來講，台灣的統籌分配稅為「中央統籌分配稅款」，其財源為：國稅部分，為所得稅10%、貨物稅10%、營業稅40%；地方稅部分，為縣市政府土地增值稅的20%。

而「中央統籌分配稅款」又有分「普通統籌分配稅款」（占94%）及「特別統籌分配稅款」（占6%）。根據「中央統籌分配稅款分配辦法」，「普通統籌分配稅款」須按一定的公式分配給各級地方政府（國稅部分，由直轄市6都分配61.76％、16縣市分配24%、鄉鎮及縣轄市分配剩餘的8.24%；地方稅部分，全部分配到縣市）。各直轄市、縣市、鄉鎮及縣轄市再根據不同的指標、權重，進行分配。

至於「特別統籌分配稅款」部分，法條明定，「應供為支應受分配地方政府緊急及其他重大事項所需經費」，由中央依緊急情形分配。

統籌分配款的分配公式，將最大的餅劃給6都。以財政部公布的明年統籌分配稅款為例，普通統籌分配稅款總額4461.17億元，6都分走約2907.44億元，占總額逾65%；其餘的16縣市，以及鄉鎮及縣轄市只分到約1553.72億元，約總額的35%左右。其中6都部分，由台北市最多。完整分配稅款可見如下表格：

不過若以人均來看，不一定6都就比較吃香。以財政部公布的今年度統籌分配稅款為例，前三名分別為：連江縣、澎湖縣、台東縣，連6都分配最多的台北市也只能排第4名。甚至同為6都的新北市，以人均來看（1.1622萬），還拿下倒數第3名的「低標」，讓新北市長侯友宜嘆道「非常不公」。

共分稅是什麼？

「共分稅」指的是稅收由多級政府共享。例如國稅中的遺產及贈與稅，根據現行的財劃法，直轄市徵收者，稅收50％歸國庫、50%歸市庫；在縣市徵收者，稅收20%歸國庫、80%歸市庫，稅收由中央跟地方共享。

再比如國稅中的菸酒稅，總收入的18%需按人口比例分配到直轄市及各縣市政府；另外2%按人口比例分配到金門、連江2縣市。

獨分稅是什麼？

獨分稅指的是一項租稅，其稅收為某一級政府所獨享。例如國稅中的關稅、證券交易稅、期貨交易稅……，其稅收均歸中央國庫所有。或是地方稅中的娛樂稅，現行財劃法也規定，「縣應以在鄉（鎮、縣轄市）徵起之收入全部給該鄉（鎮、縣轄市）」，也算是獨分稅的一種。

不同分配方式的優缺點？

首先是獨分稅，由於稅收全由某一級政府所獨享，固然能增進該級政府的財政努力，但無法分配，若地方政府獨分稅比重過高，恐會加劇區域發展不均。

另外，實施統籌分配稅的主要目的，是要協助財政有困難的地方政府，又不至於造成上級政府更大的負擔，而由同級政府中較繁榮者予以支持，以實現「縮小城鄉差距，平衡城鄉發展」的目標。

但在台灣的實際案例中，學者認為，共分稅部分，徵起稅收須與地方共享，中央欠缺完整誘因，且對地方而言，既然分成財源來自國稅，與地方自身財政努力無關，因此毫無增進地方財政努力的效率可言。

統籌稅部分，並非所有徵起稅收全進國庫統支，中央仍然沒有完整誘因，對地方而言，就分配公式來看，地方可分得款項與地方自身的財政努力或有些許關聯，但絕對難以達到效率的要求。而長久以來，中央統籌分配稅款公式最讓人詬病的正是，「既要增進地方財政努力的效率，又企圖達到的分間分配的公平，」結果導致兩者盡失。

同時，共分與統籌的做法也讓中央與地方在財政上始終存在對立與矛盾，中央除強調所謂的「劫富濟貧」外，也有以統籌分配稅款作為籌碼，獎勵地方配合中央政策的情形；而地方除認為中央「搶錢」外，竟還以屬於地方自有財源的統籌分配稅款要脅地方，實在不該。

此次財劃法修法原因？

財劃法上一次的修法，需要回溯至25年前的1999年，當時為因應修憲和精省，將原屬於省政府的財政與權力移交中央，導致中央、地方的財政收入比例從原來的60：40，調整到目前的75：25，地方稅收分配一下子減少15個百分點，讓各地方政府年年喊窮。因此，這次在野黨推動的財劃法改革，目的就是希望將現行的財政劃分，由現行的75：25，調整到過去的60：40，以改善地方政府的財政收入。

財劃法修正草案與現行版本差異？

目前送出立法院財政委員會的財劃法修正草案為國民黨黨團版本，其中與現行版本的差異點如下：

中央統籌分配款的財源改為國稅中的所得稅25%、貨物稅10%、營業稅100%。至於原本「縣市政府土地增值稅20%」的地方稅部分，不再將其納入中央統籌分配稅款，而是改列獨分稅，未來全台22縣市全部可獨自留用該稅收款項。

普通統籌分配稅款的分配公式，也改為15%分配給6都以外的16縣市、11%分配給6都及省轄市（基隆市、新竹市、嘉義市）、67%按22縣市占全國人口比例分配、4%分配給鄉鎮及縣轄市、3%分配給首都台北市。

按照該版本，根據財政部的估算，以明年度中央政府預算案數推估，該版本要求額外釋出6612億元，加計現行統籌稅款、一般性及計畫型補助款，撥給地方財源計1兆6764億元，而中央法律義務支出已達1兆8144億元，可用於與發展相關的財源僅剩1157億元，「中央收支已無彈性，將嚴重衝擊中央施政及財務穩健。」

財政部也指出，鑑於中央與地方收入劃分應兼顧事權及支出劃分，如僅要求中央大幅增加釋出財源，未同步確認地方實際需求，將造成地方政府享有財源大於其歲出的不合理情形。經試算，該版本有14個地方政府修法後獲配財源（中央統籌分配稅款與一般性補助款）超過其歲出，「恐造成地方政府不需積極財政努力，甚有消化預算而致支出浮濫之虞」；又各地方政府獲配財源雖有增加，惟相互間差距懸殊，也將引起紛爭。

財政部並強調，近年中央對地方財政支援除中央統籌分配稅款外，另搭配一般性及計畫型補助款挹注地方財源，自2014年5486億元，逐年成長至2025年的1兆151億元，整體地方收支由2012年差短589億元逐步改善，2023年整體賸餘更達648億元。

且從整體地方政府長期債務比率由2014年度高峰5.6%，下滑至2023年的3.7%，其中較為外界關注的縣（市）財政，其債務改善情形更為明顯，2014年至2023年債務餘額減少約487億元，「顯示目前地方財政並無出現不足而須立即改善的情況。」

6都對財劃法改善反應？

台北市長蔣萬安認為，應增加營利事業營業額的分配權重，來呈現地方政府財政鼓勵的指標。

新北市長侯友宜認為，現行財劃法對新北市不公平，新北市的統籌分配稅款跟補助款，是6都中人均最低，應還新北市一個公道。

桃園市長張善政表示，現行財劃法讓桃園在6都的分配款，不是最後就是倒數第2，修法可以改善桃園市一直處在後段班的現象。

台中市長盧秀燕指出，精省以後，中央和地方的財政收入比例調整到75：25，22個縣市分25%，導致地方窮哈哈，以台中市來說，一年要繳約2100億元的稅收給中央，但分回台中市的連一半都不到，希望能恢復到精省前的比例，40%稅收留給地方。

台南市長黃偉哲認為，國民黨團的版本重北輕南、重東輕西、重離島輕本島，恐影響台南市財政及台南捷運等多項建設。彰化縣不但人口120萬比台南市少，且土地面積也不如台南，其統籌分配款卻多出數十億元。

高雄市長陳其邁批評，國民黨團的版本「非常不公平」，高雄繳的統籌稅款比台中多了500億元，但分配到的卻少了26億，該版本的統籌分配款分配公式大有問題，導致所得逆分配的現象。且台北市還多了3%的首都稅，「這就是數學算不好的人，才最後那個餘數全部把它視而不見、撥給台北。」

財劃法的收入面與支出面為何？

此次修法，大家多關注在財劃法的「收入面」，卻少談財劃法的「支出面」。現行財劃法明定中央有26種支出項目、直轄市有18種支出項目、縣市有17種支出項目、鄉鎮及縣轄市有15項支出項目。從項目來看，中央的支出負擔明顯較重。

財政部也曾發新聞稿指出，精省後，中央承接省府收入及支出，以致於中央占各級政府淨收入比重由精省前的60.1%增至73.5%，淨支出比重由59.2%增至73.3%，中央收入比重雖增加，支出負擔比重亦增加。收支一併同考量，按現行財劃法，2025年中央與地方收入比重約75：25，支出比重約76：24，收支比重相當。

財政部強調，倘中央與地方垂直分配僅考慮釋出財源，未通盤檢討「事權」劃分以確認地方支出責任，除影響中央推動國防、社會福利及重大建設等支出預算財源籌措、排擠對地方政府的補助外，易恐造成不經濟支出，影響地方財政紀律。

行政院主計總處副主計長蔡鴻坤表示，以立院版本試算，中央要釋出6612億元，縣市政府如果要增加6612億元財源，不應該只調整收入，相關的事權也應該要併同調整，「像勞健保、老農津貼等中央執行的項目，就應該回歸地方政府辦理。」另外，地方財源大幅增加後，也不得要求中央不能減少地方的一般性補助款，否則不合理。

學者也認為，財劃法修法，「財源」與「事責」必須一併考慮，不可偏廢，收支如天秤，如果收入變多，支出面也必須增加。另外，若有部分縣市獲配的金額，比該縣市全年歲出金額還高的情況，也會重蹈財源未能正確、合理配置的覆轍，恐衍伸蚊子館亂象、社福資源浪費等後果。