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CBDC是零售支付最後一哩路?楊金龍:央行發數位貨幣需有三個條件

文 / 遠見編輯部    攝影 / 賴永祥
2021-10-14
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CBDC是零售支付最後一哩路?楊金龍:央行發數位貨幣需有三個條件
央行總裁楊金龍。賴永祥攝影
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央行總裁楊金龍今(14)日獲邀演講,大談「貨幣數位化與台灣金融產業的未來」。他指出,各國在央行數位貨幣(CBDC)的發展並非競賽,而是得確保CBDC發行切合當地需求。楊金龍認為,央行發行數位貨幣可能「後發可能具優勢」,因可建構更周延的CBDC生態系統。

「中技社」在今(14)日主辦《貨幣數位化與台灣金融產業的未來》研討會,邀請央行總裁楊金龍出席,他並以「央行貨幣的支付功能與CBDC的發行」為題發表專題演講。

楊金龍演講的三個層次,包括:央行貨幣是否發行「央行數位貨幣」(Central Bank Digital Currency,CBDC);其次,介紹發行CBDC的政策意涵及國際基本原則,最後說明央行研究CBDC計畫的進度。

其中,以央行發行數位貨幣的計畫最是演講重點,也是業界觀察指標。

央行推動數位貨幣的四個步驟、三個先決條件

楊金龍指出,推動CBDC一般有四個步驟,首先是技術研究,其次是驗證的試驗階段。在試驗階段後,要進入第三階段先導計畫進行試點,或是進一步實施第四階段全面上線之前,尚須具有下列3項先決條件 :

一、廣泛利害關係人的支持:發展CBDC需政府機構、使用者、金融機構、技術與基礎設施提供者及學術界等眾多利害關係人的投入、參與及支持,此需長時間的溝通與討論。

二、穩健成熟的技術:除要能符合交易量能需求外,還需在系統完整性 、作業健全性 及強韌性方面 ,進行大量的技術開發與評估工作。

三、堅實的法律架構:包括賦予CBDC法償貨幣的明確法源,並制定反洗錢、反資恐、隱私保護及爭議責任歸屬等規範,以增強市場對CBDC的信任。

當上述先決條件準備就緒,才是推出CBDC的適當時機。

由此可知,推動CBDC是一項巨大且複雜的長期工程。目前除巴哈馬等經濟規模很小,人口又少的國家,推出CBDC無需考慮太多條件外,主要經濟體央行均尚在研究或試驗階段,即使正積極進行試驗的瑞典及已在進行試點的中國,迄今也還沒有宣布正式推行的時間表。

央行則於去年6月完成第一階段有關技術可行性研究,瞭解分散式帳本技術(DLT)應用的局限性,特別是其運作效能尚無法滿足即時、高頻、大量的支付交易需求。目前正進行第2階段「通用型CBDC試驗計畫」,進入技術實驗階段,藉由建置CBDC雛形平台,模擬CBDC在零售支付場景應用之試驗 ,預期明(2022)年9月完成。

楊金龍表示,央行考慮未來將以這階段的模擬成果,做為社會大眾討論的基礎,廣泛徵求外界意見,供央行從更多元的角度,評估CBDC發行的可能性。

數位貨幣已在實體世界中占據一席之地。賴永祥攝影圖/數位貨幣已在實體世界中占據一席之地。賴永祥攝影

CBDC是零售支付最後一哩路

此外,楊金龍也重申,央行貨幣是支付體系最安全的清算資產,也是貨幣政策執行及金融穩定的基礎。

他表示,現行央行貨幣包括銀行存放在央行的準備金及央行發行流通在外的現金,均有國家信用保證,是最安全、廣受信任的資產。其中,央行準備金是提供本行同業資金調撥清算系統(簡稱同資系統)處理銀行間資金移轉及金融市場大額交易(如債票券、股票及外匯等跨行交易)結算款項交割之用,並提供財金公司跨行零售支付系統(簡稱財金系統)24小時運作所需的清算資金。

去年,同資系統的營運金額高達新臺幣505兆元,約為同年名目GDP的25倍,平均每日營運金額約為全年名目GDP的十分之一,相當可觀。此外,透過央行提供清算資金處理民眾匯款、ATM提款轉帳、繳費繳稅及企業資金調撥的財金系統,年營運金額也達新臺幣175兆元。以上同資系統與財金系統的交易款項,都是以電子化方式處理。

另一種央行貨幣則是本行提供民眾零售支付使用的現金,屬實體支付工具,去年在台灣流通的新台幣餘額約2兆多元。為符合數位時代的需求,未來CBDC有可能成為零售支付的最後一哩路。

央行貨幣除提供支付清算功能,確保大眾各類支付交易均能順利完成外,如遇金融危機導致市場流動性不足時,央行扮演最終貸款者(lender of last resort)的角色,將透過貼現窗口提供央行貨幣,挹注資金,確保金融體系穩定運作。此外,央行也會主動因應市場資金緊縮或寬鬆情勢,經由公開市場操作,快速放出或收回央行貨幣。

國際間發行CBDC的政策意涵

楊金龍觀察,目前CBDC在國際間的研究發展上,大概具有三種政策意涵:(一)促進普惠金融;(二)維護央行在支付體系的角色;(三)因應數位支付未來趨勢。

一、促進普惠金融

巴哈馬、東加勒比等新興國家,其金融基礎設施不足、現金發行成本過高及民間推動電子支付成果不佳,改由央行發行CBDC,充當民眾基本的電子支付工具,是政府實現普惠金融政策目標的一種可行選項 。

對歐美及台灣等電子支付發達國家而言,CBDC雖以公共利益為導向,但也是在眾多的支付工具中,再多一個選項,希望能更普惠地提供大眾使用。

二、維護央行在支付體系的角色

假使未來現金不復存在,民眾該如何取得最安全的央行貨幣?

當前瑞典及中國正面臨這樣的問題,民間行動支付壟斷市場,並持續排擠現金使用。在現金使用逐漸減少之際,央行如能推出CBDC,可望遞補現金的缺口,讓大眾得以繼續在支付體系中取得最安全的央行貨幣。

另一方面,為解除消費者對個人隱私的擔憂,CBDC在設計上須注重消費者的隱私保護,同時也要符合反洗錢(AML)、防範非法活動等相關規範,確保金融誠信(Financial Integrity)。

三、因應數位支付未來趨勢

相較於巴哈馬等新興國家因電子支付基礎設施缺乏而發行CBDC,或瑞典與中國為解決其境內民間支付壟斷問題而推動CBDC,歐美主要經濟體則無這些情況;他們研究CBDC是期望新的數位支付工具,能符合未來數位環境的需要及商業模式的創新。

我國對CBDC的政策考量為何?台灣電子支付多元便利,現金使用情形良好,與歐美主要經濟體相同,政策考量與研究腳步與他們一致;所以主要的是因應數位支付未來趨勢,主動瞭解CBDC的技術挑戰及成本效益,持續探討可能的技術解決方案與最佳運作模式;未來CBDC如果推出,最好能發揮出有別於其他支付工具的價值與功能。

發行CBDC的國際三大基本原則

當前,對歐美經濟體及台灣等多數國家而言,支付體系多元便利,未來是否要發行CBDC,均尚未做出任何決定。即使正積極進行試驗的瑞典 及已在進行試點的中國,他們的央行也宣稱尚無正式推出的具體時間。

主要是因為儘管大家對CBDC有很大的想像空間,但在探索這項新領域時,許多理論上的理想與效益,都將一一面臨技術上與實務上的考驗與挑戰。

為此,美、加、英、歐、日、瑞士及瑞典7國央行與BIS共同訂定3項「CBDC基本原則」:「無害」「共存」及「創新與效率」,做為發行CBDC的基礎 。

一、無害(do no harm)

央行首要承諾CBDC的發行,須能確保對公共政策目標的執行是「無害」的,至少不會干擾或阻礙央行執行貨幣穩定與金融穩定的職責。

特別是銀行體系的存款貨幣是信用創造的來源,對社會經濟的發展及人民福祉的增進,影響甚鉅;而CBDC 可能會影響銀行既有的支付業務,並使銀行存款流失,壓縮銀行金融中介的功能,尤其在危機發生期間,CBDC對銀行存款流失的影響可能更甚。因為CBDC「數位擠兌」(digital runs)速度更快,使銀行面臨更為嚴峻的流動性風險。

基此,CBDC在設計上必須解決上述負面影響。目前國際間無論是已發行或正在研究CBDC的國家,均採傳統貨幣發行的雙層式架構,讓銀行繼續扮演金融中介的角色,而為防止銀行存款大量流失,初步規劃可透過設定個人交易及持有的CBDC上限等機制,限制大量持有CBDC;但設定上限恐會影響大眾使用需求,如何在大眾需求及金融中介間取得平衡,將是CBDC要面臨的挑戰。

二、共存(coexistence)

支付體系的便捷是建構在多元的支付工具選擇上,因此,發行CBDC的目的不是要取代其他形式的貨幣或支付工具,而是要與既有的現金、商業銀行貨幣、信用卡、金融卡、電子支付 等多種工具「共存」互補,以應用於更多樣的支付場域。

未來,CBDC的設計應考量使用者的各種需要,包括須將不同的年齡層、地理位置 、支付習慣 及金融需求 納入考量;這是重大工程的設計,目的是為完善CBDC的功能。

另外,因現行主要經濟體及台灣的支付均是多元便利,CBDC的推出要如何與這些支付工具共存、互通與公平競爭,也都是將來要面臨的挑戰。

三、創新與效率(innovation and efficiency)

現代化的支付生態體系是由央行與民間(例如商業銀行與支付機構)公私協力的雙層架構所組成,在提供央行貨幣信任的基礎上,協助民間業者發展有效率、創新的業務活動;未來的CBDC也不會改變這一點。

可程式化(programmable)貨幣可能是未來創新的重點,讓CBDC能依照程式設定的條件,自動執行交易,延伸到多樣場域。例如,政府發放振興券或福利金,僅能用於特定產業或限定期間的消費,若透過CBDC平台發放,可將使用範圍寫入程式碼,達到專款專用的目的。

此外,現行跨境支付涉及多家中介機構,程序複雜、費用高且不透明,CBDC可能是一種改善方案;但要發揮實質效益,須國際合作共同制定標準,包括制定防範非法活動的監理準則 ,這需長期規劃,並非一蹴可成。

創新雖開啟發展CBDC的機會,但如為金融、經濟體系帶來風險,並損害大眾對央行貨幣的信任,這樣CBDC的潛在效益也無從彰顯,所以必須在確保「無害」與「共存」前提下,「創新與效率」方具有實質意義。

央行數位貨幣並非競賽,但後發可能有優勢

楊金龍指出,CBDC的技術並無先發優勢,各國在CBDC的發展並非競賽,而是要確保CBDC的發行至少須切合國內需求。先發行的少數國家為解決其國內特殊的支付環境問題,固然能先行試驗CBDC的技術,但也得承擔該技術的潛在風險。

其他多數國家則有後發優勢,包括借鏡其發展經驗,進一步防弊興利,建構更周延的CBDC生態系統。目前,對於是否急於發行CBDC,存有正反兩面看法。

以美國Fed為例,其理事 Lael Brainard持較正面觀點,認為CBDC可因應數位支付的發展趨勢、解決跨境支付問題及促進普惠金融;但監管副主席Randal Quarles則持質疑態度,他不認為CBDC能以民間無法做到的方式促進創新,反而會排擠民間創新,甚至可能會給金融體系帶來重大風險。

這些的爭論,無非在顯示CBDC茲事體大,需審慎處理;Fed主席鮑爾(Jerome Powell)也一再強調「做得正確比搶第一更重要」

最後,楊金龍強調將持續探討CBDC的未來性,釐清CBDC在未來台灣支付藍圖中的定位與角色,確保在未來支付政策的周延,能與央行經營目標:(一)促進金融穩定;(二)健全銀行業務;(三)維護對內及對外幣值之穩定;(四)協助經濟之發展等,相輔相成。

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楊金龍中央銀行虛擬貨幣