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疫情、洪災再凸顯德國數位化落後!梅克爾改革喊8年卻仍無動靜?

文 / 科技新報    
2021-08-07
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疫情、洪災再凸顯德國數位化落後!梅克爾改革喊8年卻仍無動靜?
圖/德國總理梅克爾。Flickr by Jan Maximilian Gerlach
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德國給世人印象是工藝大國,歐盟中經濟力最強的中心國家,以精密機械高科技聞名於世,然而,德國政府機關數位化的腳步卻遠遠落後,導致長年執政的總理梅克爾於2013年時稱網際網路對德國是「未知領域」,當時引起軒然大波。如今梅克爾已經屆滿卸任,但德國政府的數位化腳步八年來仍文風不動。

德國數位化落後程度可從歐盟2020年「數位經濟社會指數」(Digital Economy and Society Index,DESI)評比一目了然,英國脫歐前,含英國的28國,德國數位公共服務領域排名21,可說是大後段班,只贏過捷克、保加利亞、匈牙利、克羅埃西亞、斯洛伐克、希臘、羅馬尼亞。

德國醫療體系不久前還有很大部分仰賴傳真機、地方政府幾乎沒有多少服務上線、學校還使用老古董電腦,這就是德國政府機關數位化的現況。全球新冠疫情來襲,以及2021年7月西歐大暴洪,顯示德國各級政府數位化整合程度太低,導致諸多嚴重問題,包括防疫指揮一團混亂,水災也無法及時警告人民。

醫療領域狀況最尷尬,德國並非沒有數位能力,實際上還有餘力幫助他國,位於德國布倫瑞克的海姆霍茲感染研究中心(Helmholtz Centre for Infection Research)為了2014年西非伊波拉疫情的防疫需求,開發軟體「疫情調查回應管理分析系統」(Surveillance Outbreak Response Management and Analysis System,SORMAS)多年來幫助迦納、奈及利亞建立線上自動即時反應的防疫機制,對抗37種傳染病。

使用SORMAS系統的國家,包括鄰國瑞士、法國、太平洋島國斐濟,此外,非洲國家布吉納法索、象牙海岸,亞洲尼泊爾、阿富汗都準備使用。

但德國自己卻意興闌珊,海姆霍茲感染研究中心於2020年5月為德國製作德國版,結果全國近400個地區衛生局僅132間安裝。結果是德國各級防疫人員浪費大量時間,用手寫文件、列印試算表,以傳真互相通知資料,然後再手動輸入電腦。德國衛生部長Jens Spahn就任時就發現這問題,還以此打趣,說德國醫療領域是全國用最多傳真機的地方,如今這個問題導致防疫困難,他可笑不出來了。

德國中央公共衛生主管機構羅伯科赫研究院(Robert Koch Institute,RKI),倒是有數位連結直通醫師、醫院及實驗室,於是衛生部長Jens Spahn利用這個基礎架構,下令打造德國防疫電子回報資訊系統,稱為DEMIS,2020年6月26日上線,Spahn要求所有防疫資訊都要電子傳輸,不要再搞傳真了。

但問題不是一聲令下就會自動解決,軟體系統整合需要時間。至2021年1月已有97%公共衛生部門都安裝DEMIS,但只是簡化版,還在測試階段,且羅伯科赫研究院自己還無法跟DEMIS完全整合,資料於是雙軌進行,一邊透過DEMIS,一邊還繼續傳真,傳到羅伯科赫研究院,無法直接接軌,因為羅伯科赫研究院使用自己的SURVNET軟體。

當德國疫情爆發,數千則疫調資訊湧入,地方衛生單位一邊要傳資料給中央羅伯科赫研究院,一邊還傳給郡、邦各級單位,一邊傳真,一邊用email,天下大亂,中央數字常常與地方對不起來。重視勞動權益的德國防疫卻狠打自己一巴掌,衛生機關週末休假,每週一資料大亂,而聖誕新年連續假期作業停擺,梅克爾決定防疫措施時,沒有任何資料可參考,報告與資訊累積到1月中才開始逐漸整理。

於是梅克爾悲情的發現,她得到的疫情資訊並非實際狀況,而是正比於各級機關處理的效率。2020年11月時,她要求各邦要統一使用SORMAS,各邦答應2021年2月安裝,不過各邦自有想法,萊茵蘭─伐爾茲邦就自己採購邦內軟體公司開發的MIKADO軟體,與SORMAS不相容,於是還要想辦法轉換。

當西歐大暴洪來襲,同樣發生類似狀況,德國長年斤斤計較隱私權,使政府無法透過電信公司傳達訊息,於是洪水來襲,許多居民得到的警報是擴音器廣播、防空警報,以及自古以來的教堂鐘聲警報。有些地區洪水來時先導致斷電,於是需要電力的警報也沉默,義消得挨家挨戶敲門通知居民撤離。

大暴洪造成德國180人死亡之後,德國才開始思考,是不是應該建立能即時傳達警告訊息到特定區域所有人手機的機制。

西歐發生大規模死傷的洪災。取自BezirksregierungKöln twitter圖/西歐發生大規模死傷的洪災。取自BezirksregierungKöln twitter

聯邦制度阻礙數位化發展?

數位化不足也不僅政府機關,當疫情時在家上班,許多德國人赫然發現網路品質不佳,連線時好時壞,學校缺乏遠距教學的基本科技。

過去梅克爾政府針對政府數位化程度低落的問題,總是怪罪德國聯邦體制,聲稱都是因為各邦各自為政,一個國家16邦有17個政府(加上中央政府),且聲稱聯邦政府的結構是在沒有網路的時代打造,所以不利數位化。包括教育問題,也認為是各邦各自為政,所以才沒能集中資源打造統一線上教學系統。

但世界聯邦制國家很多,美國州權比德國更高,過去沒有網路的時代,早就面臨各州資訊不互通,使跨州犯罪猖獗,因此建立聯邦調查局統合資料,當時可沒有網際網路。且德國就算各邦各自為政,許多邦的資源也多過很多中小型國家全國,若是各邦各搞各的,總會有幾個邦特別突出吧?

德國並非沒有相關科技,若每個邦都同樣數位化嚴重落後,顯然德國有全國一致的根本問題,據對地方各級政府的調查,對數位化不足的三大主要抱怨都一致,分別是:缺乏資金、缺乏專業人才、缺乏聯邦政府的指引與標準。

德國全國目前有33萬公職懸缺,其中4.6萬個職缺是IT人員,問題很簡單,IT人在民間企業的待遇比僵固的政府好太多,IT人在民間使用的IT系統設備也比政府好太多,誰會願意到政府工作?一旦進入設備落伍的政府機關,恐怕就再也回不去業界了。

較大城市如科隆、慕尼黑、漢堡,還能大張旗鼓藉發展智慧城市的宏大計畫斥資雇用IT人才,但許多小城鎮公職人員總數也只有30~40 人,別說要雇用多少IT人員了,德國10萬人以上大城市只有81座,其他中小城市既缺乏資金雇用,也缺乏吸引人才的設備,發展IT嚴重落後。但地方小市鎮政府缺錢缺人,是全世界所有國家的通病,要以此為德國落後其他國家的理由,很難站得住腳。

聯邦的怠惰恐怕還是要負相當責任,即使梅克爾2013年就指出問題,德國聯邦政府對數位化的反應仍然牛步化,2017年8月才立法《線上服務法》(Online Access Act),規定 2022 年各級政府所有業務都要能透過單一線上窗口提供服務,立法當年稱為是德國政府20年來最大協同努力。然而2022年轉眼都要到了,許多線上服務想法都還在概念階段。

德國數位化大幅落後另一個根本原因,可能出自整個社會仍然排斥。以貨幣來說,相對北歐大力走向無實體貨幣化,德國現金支付仍然居高不下,直到2018年,德國店面通路的信用卡消費金額才首度超越現金消費,但以交易次數來說,現金仍占76%,也就是現金稱霸小額交易,這點直到新冠疫情才有所轉變。

公共事務領域,無數表格都還是要實體簽名,德國雖然早就推出數位身分證,但幾乎沒人用。於是德國各級政府的線上服務,最終人民還是把表格列印出來,簽名以後,再帶到政府去辦手續,此次新冠疫情的紓困申請,大多數德國人也都還是如此進行。鍾愛紙本的習性,成為數位化的強大阻礙。

如今經過新冠疫情與水災的挑戰,德國總算普遍認知到必需數位化,但德國提出的解決方案,往往認為要數位化就要先政治改革,不是牽涉聯邦與邦的權力鬥爭,就是鼓吹要設立數位部,但設立專責部門不代表問題自動解決,最後可能變成數位部各搞各的。

或許,德國人對問題的解讀方式才是最大問題,實務層面需要的是資訊互通、公文數位化,很大層面其實是技術問題,但改革想法總是要提出超大架構,動不動上綱到搞聯邦與州權重整,那當然永無寧日,數位化也只能原地踏步了。

.參考資料:Germany and digitalization: Why can’t Europe’s richest country get up to speed?

.參考資料:German health care: Tackling COVID with paper, pen and a fax machine

.參考資料:DEMIS goes online: Fraunhofer FOKUS supports Robert Koch Institute in design and implementation of electronic laboratory messages

.參考資料:Residents say flood-hit German towns got little warning

.參考資料:Will coronavirus change Germans’ love of cash?

.參考資料:COVID exposes digital deficit in German government

本文轉載自2021.08.02「科技新報」僅反映作者意見,不代表本社立場。

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