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從單獨作戰轉策略聯盟

文 / 李宛澍    
1999-12-01
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從單獨作戰轉策略聯盟
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精簡了省政府的行政層級後,一向當頭負責決策的中央政府與當手腳執行的地方政府間的不協調日益明顯。中央與地方的上下層級也在地方聲音愈來愈大的情況下,受到挑戰。

這樣的衝突在地方政府喊窮的情況下,更加彰顯。今年初,台北縣政府找各地方政府的財政局長開會,討論財政收支劃分法的問題,中央派了層級不低、但沒有決策權的處長參加,十一職等的處長面對九職等的地方財政局長,一點辦法和決策權也沒有,只是尷尬地想脫身。

台中縣副縣長劉世芳舉例,以前,中央做一件衣服,只給北、高兩市和省府三個人穿,現在必須給二十三個縣市穿,二十三張嘴七嘴八舌的狀況,中央面對的壓力變大。

縣市橫向協調萌芽

根據《遠見》雜誌對各縣市首長的調查,二十三縣市的首長都認為在精省以後,縣市應該建立橫向聯繫的機制和管道(見圖一)。只是,每個人對於此機制的建立,有不同的觀點。有人認為應該由財政部主導,有人認為由地方政府建立自主的聯繫機制,當然也有雙管齊下的方式,認為不但應該有行政院主導的縣市協調,也要有縣市長的聯誼會。

今年三月,謝長廷聯合南部七縣市發行公益彩券,連彩票的圖案都設計好了,在中央收回權限的情況下,這項計畫胎死腹中。台南市長張燦鍙惋惜地說,「我們都準備好了,誰知道後來縮尾。」

十一月初,宜蘭縣長劉守成談起要和花蓮、台東一起爭取台北到宜蘭的直線鐵路,一旦通車後,台北到宜蘭只要七十分鐘,對於宜蘭、花蓮和台東的觀光事業助益甚多。除此之外,從台北縣的北海岸、基隆,一直到宜蘭、花蓮的海上觀光路線是未來海岸旅遊和觀賞鯨豚的藍色公路,「只是還有內政部、國防部的法令要突破,這得結合大家的力量,」劉守成說的「大家」指是這些縣市的首長。

台北縣市生活機能唇齒相依,淡水河兩岸的議題推動多只有紙上作業。十一月十一日,台北市新店線捷運通車剪綵後,台北市長馬英九和台北縣長蘇貞昌表示要加強未來台北縣市共同議題的推動。

這樣的聯繫已經發生,顯見地方的橫向聯繫更符合需要,這也是地方向中央要求籌碼的策略。

台灣以都市人口做為政府層級的區分標準,事實上難以反映現實生活中的連結。曾經來過亞洲訪問的加州大學洛杉磯分校(UCLA)都市規劃系名譽教授傅約翰(John Friedmann)指出,一個世界城市的經濟權力直接關係到它所接合區域的生產力上。這個區域,可能大到全世界,就像紐約和東京那樣的世界城市,也可能是根基於它經濟力的腹地,就像香港和珠江三角洲,或是舊金山和矽谷的關係。

把這個模型放到台灣地方的劃分,就可以看穿縣市疆界的不恰當。台北縣的居民每天跨過淡水河到台北市來上班,台北市的水源來自台北縣的翡翠水庫。然而,台北縣市由於層級的不同,資源差異大,台北縣每個公務員要服務兩百六十人,是台北市的四.三倍。

不能每個地方都是高科技園區

台灣經濟的生命力在於台北到新竹的高科技走廊,地方政府談競爭力的同時,也不能免俗地要爭取高科技園區的設立。台南縣縣長陳唐山在任內爭取設立台南科學園區,民眾對他的滿意度明顯地加分。高科技產業是台灣經濟活力的紅籌股,也是最有指標性的地方首長績效。

只是,就如暨南大學公共行政及事務學系副教授江大樹指出,「總不能每個地方都是高科技園區和軟體園區。」

江大樹指出,當每個地方政府為了高科技園區設置爭破頭時,其實正反應出台灣行政區域切割的破碎化,縣市競爭,角色無法分工協調。

一九五○年,台澎共有十六縣五市,到了一九八二年,台澎的行政區畫為一省、十六縣、兩院轄市,這是由於地方派系、地方選舉,以及以城市人口數做為縣市劃分的標準,形成縣市分治、縣市分割細碎的現況。

「中央—省、直轄市—縣市—鄉鎮四等級,其實是地方勢力經由選舉所劃分的權力地圖,」台大建築與城鄉研究所教授夏鑄九指出,這樣的劃分便於中央政府由上而下的掌控,然而,從全球的經濟架構中談競爭力,卻是一個過了時的政治機器。

台灣戰後的經濟發展是透過中央政府主導,從加工出口的血汗累積到設立科學園區,進行高技術代工,只是,中央主導的政策愈來愈難落實。「亞太營運中心」計畫提出後,受到大陸政策的限制,面臨執行的窘境,被譏為無法落實的空言。

中央也意識到台灣的行政區分割破碎,與現實的區域產生落差。今年五月,行政院長蕭萬長宣布,行政區重新劃分是下個階段政府再造的目標。根據內部部規劃,打算在六年後下一任地方首長任期屆滿時,完成行政區域重新劃分的工程,規劃出二級政府的模型。

不過,在中央——地方的二級架構下,所謂的地方究竟是要把縣市合併成大的區域政府,還是要將縣細分為數個小縣,內政部民政司地方行政科科長林清淇表示尚無共識。只是,從地方政治的複雜糾葛中判斷,要進行行政區重新劃分恐怕不是一件容易的事,如何劃分,恐怕還會掀起一場政治口水戰。

治理,而非統治

在目前資源和權限受到限制的現況下,地方政府能做的是加強活力。特別是近來在討論地方發展時提到的「領域治理」(territorial governance),日本語稱為「廣域行政」,是愈來愈受到重視的概念。將眼光繞到一九七○年代的北義大利政府,地方政府提供勞工的職業教育、鼓勵成立專業公會組織、獎勵研發提高生產力、在勞資衝突中扮演協調角色,有效地讓當地經濟轉型。

夏鑄九指出,「這意味著地方政府的角色是治理,而非統治,」地方政府是幫助地方經濟轉型的重要角色,這才是地方政府的競爭力,他說現況是,「中央把權抓在手上,而地方政府又太小做不了事。」

競爭同時帶來殘酷的現實,誰在區域競賽中失去機會而出局?誰又在區域分工中搶到重要角色?在談地方競爭的同時,縣市長紛紛抬起頭來問,競賽的基礎在哪裡?中央集權是想發展特色的地方政府所詬病的。

地震後,行政院表示在震災中受損嚴重的學校工程要交由中央工程委員會發包。嘉義市長張博雅指著報紙說,「中央怎麼做得了?」她更進一步地指出,中央不要抱著地方建設不是國家建設的態度。

中央資源的開口仍然太小、縣市分治無法符合現況,縣市聯盟的現象是在目前架構下,地方政府自動補位的積極做法。尤其,當同為在野黨的縣市執政,根據共同議題進行縣市協調變得比較容易。去年年底高雄市綠化之後,高屏縣市聯盟的雛形清楚地浮現;北縣、基隆、宜蘭和花蓮將要一起發展藍色公路的海上旅遊;北部縣市在前台北市長陳水扁執政時,曾經推動「北部七縣市區域合作組織」,只是北市政治變天後,這項計畫又延宕下來。

曾經參與過縣市政府規劃案的淡江大學教授曾旭正預測,區域聯盟是值得觀察的趨勢:「以前是縣市單獨作戰,現在會走向策略聯盟,集體性地向中央談判。」

除了區域結盟之外,面對目前現況,地方政府只能盡量讓地方有活力。像這一波各縣市政府調整組織架構,反映出地方要發展經濟和產業的企圖心,或運用公辦民營,提高業務效率。

身為地方自治的單位,夏鑄九認為,首長首要的是能力,其次是視野,才不會在區域的競爭中出局。地方首長除了像管家婆般地維持地方事務的運作,更需要積極地找到地方發展的方向,並有開創性的做法。前東京都知事(類似市長)美濃布亮吉力倡環保、對抗公害,並且訂立在當時很進步的環保自治法規,至今,仍受到市民的推崇。

地方是下個世紀政治與經濟的重要舞台,地方發展也要放到區域的競爭態勢中思考如何動起來,才不至於只局限在僵化的行政機器中看自己的肚臍眼。

本文出自 1999 / 12 月號

第162期遠見雜誌

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