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成敗都在大藏省

文 / 臧聲遠    
1998-12-05
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成敗都在大藏省
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明年過新年時,日本每個老人和小孩都將收到政府贈送的兩萬日圓購物禮券。這份大紅包可不是「政策買票」,而是日本政府振興經濟的最後一搏。若民間消費還是了無起色,日本經濟恐怕短期之內難以復甦了。

亞洲金融危機第一張倒下的骨牌其實並非泰國,而是日本。從八○年代的全球霸主到九○年代的東亞病夫,日本的盛極轉衰,堪稱當代經濟最戲劇化的轉折。而這個謎團的答案,就在東京市霞關地區一棟灰舊的建築內,它的名字叫大藏省。

從前日本國民心目中,大藏省官員的地位無比崇高。他們集智慧、清廉和勤奮於一身,國家交給他們治理,即使民選政客墮落得不像話,日本民眾對政治還是很放心。大藏省也不負國民所託,打造出日本戰後經濟奇蹟。

大藏省:守護國家的象徵

一般習慣的譯法,把大藏省稱做「財政部」。但如果把它想成普通定義下的財政部,那就大錯特錯了,因為它幾乎包辦政府所有財經職權。《日圓神話》這本書中,形容大藏省的權力之大,「非常近似美國總統」。

大藏省不但是財政與貨幣政策的制定者,還掌握政府預算的生殺大權,更監管全體金融機構,決定國民儲蓄的用途,和負責稽徵稅賦。這些職權在歐美先進國家各有專司機構,例如中央銀行、國會、預算局、證管會和國稅局等。大藏省攬權於一身,先天就埋下角色衝突的伏筆。

大藏省的權限中,最核心的就是預算權。它就像護國大將軍般,絕不讓民選政客的集體分贓,或政府部會的本位主義侵蝕財政基礎半分。當歐美政府被赤字壓得喘不過氣時,日本財政體質的健全卻屬少見。

日本元老政治家金丸信曾說,爭取地方建設經費,非得有「把身家性命擱兩旁,跟大藏省預算局長掀桌力爭」的勇氣不可。權力顯赫如金丸信尚且如此,不難想像大藏省預算把關之嚴。

「大藏省裡面有如兔籠般簡陋,夏天來此造訪者印象尤其深刻,因為東京的夏季異常濕熱,但大藏省內居然毫無空調設施,工作人員穿著汗水淋漓的襯衫,在狹小的空間辦事,」《泡沫經濟》作者克里斯多福伍德,描述大藏省的自奉簡樸。

大藏省辦公室的角落,到處堆放著被褥,為挑燈夜戰準備。「大藏省徹夜不熄的燈火,儼然成為日本公務員不眠不休守護國家的象徵,」澳洲記者彼得哈契說。據統計,大藏省官員平均每年加班一千四百二十八個小時,相當於每個工作天加班五.四個小時。在大藏省國稅局,每年平均二十五人因過勞死而「殉職」。

一項有趣的調查發現,大藏省官員的小孩,大多是十月或十一月出生。原因是每年九到十二月制定預算期間,大藏省官員悉數睡在官廳,要到元月份才能卸下重擔,返家與妻子團聚。

指揮金融體系的每個細胞

大藏省陰暗的長廊,從早到晚坐著民意代表和政府官員,花個把小時排隊等候大藏省官員接見,提出他們的預算要求。大藏省裡,連年輕的小課長都敢面無懼色地訓斥高官和議員。挾著預算權的尚方寶劍,日本的政客很少敢不匍匐在大藏省腳下,使它博得「部會中的部會」「官僚體系的富士山」等尊稱。

大藏省的威望也跟官員的精英色彩有關。早在明治維新時代,便特許東京帝國大學法學院的學生無需參加國家考試,畢業後直接進入大藏省服務。直到兩年前,大藏省錄用的新人,仍有九○%畢業自東京大學。日本的民選政客原本就不懂財經,在大藏省這群精英面前更是矮了半截,只有被牽著鼻子走的份。

前日本首相田中角榮,只有小學的寒酸學歷,他雖權傾一時,對大藏省官員講話仍必恭必敬。「你們是真正精英中的精英,讀到頂尖的學府,有著日本最傑出的頭腦。所以,用腦筋的事情就由你們管,責任我來負,」田中角榮說。

大藏省官僚握有決策實權,卻好比隱身幕後的藏鏡人,不受國會監督,也不必為政策錯誤下台,所有帳都記在民選政客頭上。即使三年前日本舉國強烈要求處分大藏省,追究造成泡沫經濟和銀行壞帳危機的責任,大藏省次官也只是提前一個月退休敷衍交代。

大藏省官員通常五十多歲就退休,安排轉任別的部門主管。日本重要金融機構的董事長,放眼盡是大藏省出身。難怪有人說,日本金融體制是「民有官治」,所有銀行實質上都是公家銀行,就連中央銀行總裁大藏省也有輪流指派的權力。大藏省的意志,能貫徹指揮日本金融體系的每個細胞。

日本有名的財經智庫,所長職位同樣被「大藏族」包辦。財經學者斗膽批評大藏省政策,很容易被上級打壓封殺。美國知名經濟學家克魯曼聽到日本學者同聲為高米價政策辯護時,曾經深感訝異。《東洋經濟》週刊總編輯內田道雄拆穿說,「克魯曼教授有所不知,日本任何所謂民間研究機構,頂頭上司都是前大藏省官員。」

金科玉律:金融機構絕不能倒

戰後日本經濟的起飛,歸功於兩具引擎的出色搭配:通產省以卓越的情報力挑選策略性產業;大藏省則指揮金融機構,提供優厚資金做為後盾。若說美國經濟是「市場看不見的手」養大的,日本則是靠「政府看得見的手」養大。

大藏省雖屬財經機關,卻有七成官員是法律系出身,而非經濟系。他們被錄用後才接受兩年的財經在職訓練,但基本的思考方式,都被法律邏輯定型了。因此凡事都傾向於立法規範,而非尊重自由市場機制。

有人研究發現,美國經濟受到管制的部門占六%,日本則高達五○%,日本金融業的管制更達百分之百。大藏省的金科玉律是「金融機構絕不能倒」,所以不能放任自由競爭,否則在優勝劣敗法則下,必然有銀行被淘汰出局。

從價格費率到開設分行,銀行每個經營環節都拿捏在大藏省手中,官員裁量權非常大。日本銀行界最高層職位非大藏省退休官員莫屬,說穿了就是為打通關節,無異為金融紀律敗壞提供溫床。

日本銀行沒有倒閉的顧慮,授信作業先天就流於粗糙。美國銀行業者收到貸款申請時,首先會追問這個案子的現金流量如何?市場前景如何?並運用複雜的資產訂價模型,參酌信用評等機構和投資分析師的評估,得到客觀的授信決定。

相形之下,日本銀行只問有無抵押品,而抵押品通常就是不動產。可以說,日本金融業是建在「土地本位制」的流沙上,不動產垮掉就跟著陪葬。

日本人向來深信,政府不會倒,銀行就不會倒;風險都被政府吸收了,日本銀行的憂患意識當然很低。影響所及,日本銀行很少提列呆帳風險準備,大藏省也不鼓勵提列,因為會減少稅收。日本的存款保險基金也僅聊備一格,只夠勉強應付幾家小銀行倒閉。當金融風暴真的來襲時,日本的銀行就缺少招架能力。

看緊預算就等於掌握權力

一九八六到九○年,日本創造了空前的新經濟奇蹟——泡沫經濟奇蹟。日經股價指數飆漲到四萬點,日本證券業龍頭野村證券在國際媒體大做廣告,宣揚日本股市可以無止境上漲,還自詡這種離譜的論調是「哥白尼式的觀念革命」。

與此同時,日本的房地產也飆漲到可買下半個地球的荒謬程度;單是東京皇宮的土地價值,便超過加拿大全國不動產價格的總和。連帶高爾夫球場也掀起開發熱,球場會員證完全比照股票交易,每張最高叫價兩億五千萬日圓。投機熱浪甚至吹到太平洋彼岸,最高峰的時候,據說洛杉磯三分之一的商業大樓被日本人搶購一空。

為何大藏省坐視這種瘋狂投機長達五年?這群頭腦最優秀的財經官僚,難道看不出它的災難後果?

這得從美日貿易摩擦說起。一九八五年九月,五大工業國達成廣場協議,同意用霹靂手段干預匯率,協助美國削減貿易逆差。美元隨即巨幅貶值,一年內從兌換兩百四十日圓暴跌到兌換一百四十日圓。以出口為命脈的日本經濟,出現嚴重的「高日圓衰退」。

大藏省振興經濟的措施相當奇特。按道理說,各國政府都會雙管齊下,在增加貨幣供給(貨幣政策)的同時,政府也增加開支,適度採取赤字預算(財政政策)。但日本大藏省唯獨鍾情貨幣政策,「用藥」也就特別重。於是彷彿水庫開啟閘門般,滾滾資金傾瀉而出,股市房地產的「噴出行情」一發不可收拾。

大藏省的居心不難理解。看緊預算是它的意識形態,也攸關其權力消長。在日本中央政府部會裡,唯一夠格挑戰大藏省的霸權就是建設省。建設省掌握公共建設經費的分配,所收買的「建設族」國會議員,政治勢力龐大可觀。大藏省百般排斥財政政策,就是不願見到擴大內需經費流進建設省口袋。

大藏省角色衝突的問題,在此顯露無遺。它有財政平衡的天職,也有貨幣穩定的職責,要是兩者不可兼得,「財政至上」的大藏省毫不猶疑犧牲貨幣穩定。若日本的央行像歐美那麼強悍獨立,絕不容許這種因小失大的情形發生。

銀行自甘墮落,引黑道入室

股市演變為全民運動,日本企業單靠印製股票或可轉換公司債,便可輕易取得花不完的廉價資金。這啟動了空前的產能投資潮,一波接一波的廠房與設備投資,彷彿美國仙丹(類固醇)般,使日本擺脫高日圓衰退。它的後遺症直到多年後才顯現——若說產能過剩是亞洲金融危機的導火線,那麼遠因就是日本的股市泡沫。

大藏省對股市狂飆,起初h寧是樂觀其成。大藏省管理的郵政儲金和國民退休保險基金,是全球規模最大的國民儲蓄,一九八七年首度獲准投進股市。而證券公司違法私設特金帳戶,用保證獲利率做號召,吸引法人大戶炒作股票,也得到大藏省默許。

「投資損失有證券公司替他扛,法人大戶吃了定心丸,必定勇往直前。這種特金帳戶的氾濫,是日本股市狂飆到匪夷所思地步的主因,」克里斯多福伍德說。

把股市當做「提款機」,上市公司不必再向銀行伸手借錢,反而將股市免費撈來的資金存到銀行賺利息。日本銀行的爛頭寸多得無法消化,只求能把錢貸放出去,為投機炒作大開方便之門。

在泡沫經濟時代,日本銀行的貸款審核鬆散,三教九流的投機客和騙徒,登門借錢都有求必應。一名自稱有靈異功能的股市女作手,用偽造的定期存單,從興業銀行借走兩千四百億日圓。這些存單偽造技術之粗糙低劣一眼就可看穿,竟然騙過日本績優銀行的龍頭。一名日本航空公司的離職員工,則是憑藉天花亂墜的口才,編織環太平洋旅遊王國的美景,輕易從長期信用銀行貸得一兆日圓,隨性投資、揮霍殆盡。

更駭人聽聞的是,不少著名銀行自甘墮落,協助黑道幫派炒作股票房地產。在泡沫經濟時代,日本黑道致力於組織轉型,由收取保護費和色情收入,蛻變為投機炒作的急先鋒。例如地位有如美國花旗銀行的住友銀行,便招延黑道進駐關係企業,投機虧空了一兆日圓。日本泡沫經濟崩潰後,銀行業壞帳如天文數字,癥結就在問題放款太多。

大藏省肩負金融檢查的職責,為何對這些亂象視若無睹?因為銀行有大藏省空降的退職官員7腰,也是現職官員退休後的出路所寄。更何況大藏省拉抬股市或干預匯市,都需要銀行的火力支援,雙方結成利益共生體,不再是監督與被監督的關係,包庇縱容成為家常便飯。

一項統計指出,董事長接受大藏省空降的銀行,獲利率比不接受的的銀行低四.六個百分點。愈是經營有問題的銀行,愈熱衷延攬大藏省退職官員當保護傘 。

祭出整頓寶刀,情勢愈演愈烈

絕對的權力,導致絕對的腐化。今年初爆發的連串醜聞顯示,大藏省官員的優秀頭腦不但發揮在工作上,也用在貪污不留把柄。他們不收賄賂,而是長年接受窮奢極侈的招待,並以走漏金融檢查風聲做回報,讓銀行事先銷毀、竄改帳冊。

日本銀行都設有「大藏省擔當」的單位,專門招待大藏省官員吃喝玩樂,職員刻意挑選東京大學校友,方便套交情。《亞洲華爾街日報》尖銳地指出,日本最高學府竟淪為皮條客的養成所,真是莫大諷刺。

一九八九年五月,泡沫經濟這個怪物眼看就要五歲了,大藏省和日本央行終於祭出整頓的寶刀。從前解決石油危機的成功經驗,使大藏省躊躇滿志,自信能快刀戳破投機泡沫,而不傷害實質經濟。

接下來十五個月,大藏省和央行連下五道金牌,一口氣把利率拉高十四碼(三‧五%),並勒令銀行凍結不動產放款成長。在疾風般的霹靂手段下,日本的股市與房地產應聲倒地。

大藏省料想不到,這竟觸發嚴重的銀行壞帳危機。泡沫時代銀行輕率貸給投機客的錢收不回來,充當抵押品的土地也行情直落。到一九九五年時,土地已淪為負資產;也就是說,抵押的土地全部拍賣也還不清貸款。

由於過去提列的壞帳準備不夠,日本銀行業唯有寄望帳面的股票利得來沖銷壞帳損失。但股市也在崩盤,估計日經指數跌到一萬三千多點時,日本銀行業的股票利得將全部泡湯。

銀行危機隨即蔓延到製造業。在堆積如山的壞帳下,日本銀行催收欠款猶恐不及,根本無力承做新的放款,信用緊縮到企業窒息的程度。

雪上加霜的是,日本金融業狂拋海外投資,把錢匯回國內救急。美元資產爭相轉換為日圓資產,使日圓突破八十兌一美元;連日本競爭力最強的汽車製造業也7不住這種天價。外銷產業被迫成群移往海外,拉出產業空洞化的警報。

一九八五年廣場協定前,日本汽車外銷的損益平衡點是兩百零七日圓兌一美元。此後揭開的高日圓時代,車商拚命提高生產效率,將損益平衡點拉到一百零七日圓對一美元。

美國通用汽車總裁威爾區(J. Welch)忍不住豎起大拇指,盛讚日本廠商十年間讓效率翻升一倍,成就讓美國人汗顏。但效率總有提升的極限,當日圓升破一百兌一美元時,馬自達公司已無力再7,被美國福特汽車收購,首開日本製造大廠被外國吞併的先例。

執迷不悟,極力粉飾太平

情勢很明顯,大藏省除非掏出手術刀,該倒閉的銀行就讓它倒閉,徹底割掉壞帳的毒瘤,否則整體經濟都會被拖下水。

但大藏省卻選擇粉飾太平。一九九二年,日本的銀行獲准無需公布壞帳數字,保險公司不必公布匯兌損失;逾期放款的定義,也放寬延長為止付利息超過一年,用會計魔術把壞帳變不見。許多銀行甚至借錢倒貼欠款者,央請他們假裝還利息,減少帳面的逾期放款數字。

當住宅金融專門公司提出破產申請時,大藏省橫加阻撓,唯恐引起骨牌效應。大藏省樂觀地研判,再拖延一陣子,待股市房地產回春,壞帳自然煙消雲散。但下跌行情卻有如無底洞,兩年後住專公司仍逃不過倒閉的命運,壞帳卻由四千五百億日圓倍增至八千億日圓。

一九九二年秋,日經股價指數逼近一萬四千點,眼看銀行的股票利得就要消失。大藏省護盤心切,悍然凍結新股票發行上市,新興企業的籌資管道頓時被扼殺。

「從前日本煤炭產業沒落,有重化工業接棒,今天的汽車和電子業卻後繼乏人,日本亟需鼓勵新興產業,」豐田汽車副社長憂心地說。

美國九○年代的資訊產業革命,多虧NASDAQ店頭市場提供創業資金;日本未來的明星產業同樣要靠店頭市場籌資。在日本上市公司獲利衰退的今天,店頭市場上櫃公司的盈利,仍保持二○%的強勁增勢。

然而,大藏省對店頭市場死不鬆綁。《日經新興企業年鑑》列出的四百五十家公司,換在美國的NASDAQ,七成可通過上市,在日本只有兩成如此幸運。尤其東京股市崩盤後,大藏省忌憚資金流向店頭市場,申請上櫃的案件更不肯放行。此種不擇手段的短視做法,無異撲滅日本經濟復興的希望火苗。

大藏省進場護盤的另項爭議,在於動用國民退休福利基金。由於選股鎖定搖搖欲墜的銀行股,護盤損失相當可觀。用老百姓的養老金7托銀行,不但倫理面說不過去,民眾更懷疑退休時還能領到多少國民年金?

在此同時,大藏省為挽救虧損慘重的壽險業,竟然核准壽險公司推翻契約,片面將他們管理的退休基金報酬率,從五‧五%縮水為二‧五%。日本已邁進高齡化社會,老年預期收入降低,刺激民眾拚命存錢的危機意識,消費意願一落千丈,經濟復甦更加無望。

景氣振興對策全都失靈

大藏省彷彿絕症病患般,用盡所有景氣振興對策。官方利率降到不可思議的○‧五%,公共建設與減稅手筆也愈來愈大,累積達百兆日圓之譜。官員們甚至找出三○年代教科書處理通貨緊縮的偏方,全面調漲公車、地下鐵、快速道路、電話和水電費率,想製造通貨膨脹來刺激景氣,但顯然都失靈了。

大藏省無法再以短線手法逃避解決根本的壞帳問題。但拖延經年,壞帳黑洞愈來愈大,非得央求納稅人掏錢填補;更可怕的是誰都不曉得這個黑洞有多深。要民眾承擔官員和銀行的錯誤,討伐聲浪想必排山倒海。

一位日本研究員發表文章,探討各國處理金融危機的方式。大藏省金融局長讀完之後,提出的問題竟然是:「其他國家官員用什麼託詞向民眾解釋這種事呢?」

一九九五年,外界對日本銀行體質喪盡信心。美國的穆迪信用評等公司,一口氣把日本銀行的等級降到D,跟中國大陸半斤八兩。日本的信用合作社也排著擠兌的長龍,大藏省剛開始時扮演救火隊,但很快就發現火海根本救不完。當兵庫銀行發生危機時,大藏省終於撒手不救,並低頭向國民說實話,坦承銀行壞帳起碼超過四十兆日圓。

上帝彷彿在開大藏省的玩笑。它百般管制、維護金融穩定,卻釀出最瘋狂的投機泡沫;它堅守政府預算寸土不讓,卻做出遠比貪污更嚴重的決策錯誤,到頭來卻得耗費數百兆日圓來沖銷壞帳與振興經濟,收拾自身錯誤的爛攤子。

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