是政府也是企業家:杜拜的新世襲制度

文 / 一流人      2018-05-04
是政府也是企業家:杜拜的新世襲制度


杜拜公司

最能描述杜拜和阿聯其他地方政府體系的說法,或許是部落獨裁(tribal autocracy)。說是獨裁,是因為單一的領導者擁有無限的權力,以杜拜的狀況來說,就是穆罕默德酋長。說是部落,是因為這樣的統治是以部落與家族為基礎,政權是一代代傳下去的。

馬丁.希特(Martin Hvidt)是研究杜拜統治制度的丹麥學者,他將之描述為新世襲制度(neopatrimony),以統治者這個人為中心而形成。他下面的人要仰賴他的恩典才有工作(註一)。

穆罕默德酋長或許不會把自己描述成部落的獨裁者。他的顧問永遠不會用這些術語,這樣會掩蓋了他的仁慈和實事求是,這才是他統治的特色。他或許會這樣說:杜拜是間大公司,我是執行長,也叫「老闆」(the boss)。

杜拜的政府是個陡峭的金字塔。穆罕默德酋長之下是他的次子和三子:王儲哈姆丹以及副酋長馬克圖姆。兩位都二十來歲,未經世事。王族就到此為止。

官僚體制從行政辦公室(Executive Office)開始,這是穆罕默德酋長的顧問群。辦公室位於阿聯酋辦公大樓(Emirates Office Tower)的四十三樓。行政辦公室由幾十位規劃人員和管理人員組成,他們監督每一個要向統治者報告的單位。這些是技術官僚,負責規劃城市的發展策略、構思新措施以及培育國營公司。穆罕默德酋長強悍的成效評估小組(Delivery Unit)就在這裡,他們負責追蹤管理人員的承諾,例如說,增加機場旅客的吞吐量。這個小組會確保管理人員「達成」這項承諾。

往下六層樓是杜拜的行政聯席會議(Executive Council),這是統治者的內閣。這裡的十九位成員,由穆罕默德酋長指定,直接控制市政府。他們起草法案和預算、擬定發展計畫,並且確保穆罕默德酋長的政策在總共二十四個政府部會之間可以相互配合。大多數部會首長都有席次。組織就是這樣。實際上,會議成員有許多都是同樣分身乏術的人物,在別的地方也會出現。例如穆罕默德酋長的叔叔艾哈邁德(阿聯酋航空的主席)就是成員,身份是杜拜民航局的局長。警察局長達希.哈爾凡(Dhahi Khalfan)也有一個席次。蘇爾丹.賓.蘇拉耶姆也是,他是港口、關稅和自由區的主席。穆罕默德.阿拉巴也是成員,以經濟發展部部長的身份出席。杜拜的王儲哈姆丹酋長則擔任主席。

跟這兩個單位爭奪影響力的是峽灣旁酋長的朝廷。新任的主任穆罕默德.沙伊巴尼(Mohammed al-Shaibani)是二○○八年興起的勢力。在他掌控下的朝廷已經掌控了負責監督城市預算的財政部,以及一些之前由行政辦公室負責的職責。

最沒有影響力的是杜拜的市政廳,人稱市政府(Municipality),就在朝廷的峽灣對面。這棟建築跟美國各市政廳一樣擠滿了人,有等候室,還有抽號碼牌的櫃臺。胡賽因.盧塔(Hussein Lootah)是杜拜的市長,只能算行政聯席會議裡的一名成員。城市的日常事務,下水道和道路,都沒有規劃杜拜的發展與投資來得重要。

市政府和行政辦公室的對比,就像是奇異公司(GE)的燈泡部門跟噴射引擎部門的差別一樣。市政府的建築骯髒而平凡,有販賣機和擦鞋店。行政辦公室則時髦而團結,有濃縮咖啡和鐵板燒。

納比爾.尤瑟夫(Nabil al-Yousuf)管理行政辦公室(註二)。他四十歲,身材高大適中,山羊鬍細心修剪過。如果他不是穿著嶄新的傳統白袍和白頭巾(gutra),看起來會像是腳踏車騎士。尤瑟夫為人隨和,口才又好,他客氣聆聽的風度,讓人看不出他是這城市裡最忙碌的人之一。他會坐在辦公室的沙發上,光著的腳丫放在膝蓋上,撥弄著乳黃色的祈禱念珠。在他身後,辦公室的窗框玻璃就是他的獎盃櫃,擺滿了摩天大樓的樓頂。

尤瑟夫是個工業工程師,有工商管理碩士學位,在英美的大學唸過書。如果穆罕默德酋長是杜拜公司的執行長,那他的四位助理官員:格迦維、阿拉巴、蘇拉耶姆和沙伊巴尼就是董事會,尤瑟夫就是財務長。這樣的類比他並不在意。

尤瑟夫率先把企業管理工具引進政府。其中之一就是杜拜政府卓越計畫(Dubai Gover nment Excellence Program),這是政府部會間一項既激烈又會讓人難堪的競賽。每一年老闆都會獎勵頂尖的市府部會,把最糟糕的單獨挑出來。贏了很棒,但是輸了就非常糟糕,有時仕途會就此結束,所以官僚們會竭盡全力增加分數到誇張的地步。獎勵制度讓各部門聘用顧問、彼此刺探、重新安排辦公室的格局。他們爭先恐後提供線上服務,甚至會比較誰提供給來賓的咖啡和自製優酪乳比較新鮮。

政府也調整過哈佛商學院教授羅伯特.卡普蘭(Rober t Kaplan)提出的「關鍵績效指標」(key performance indicators)以供自己使用。這些指標評量一家公司的財務表現、顧客滿意度和內部運作。杜拜一直在拿自己當標準,去跟他們視為競爭對手的政府作比較。香港、新加坡、愛爾蘭、紐西蘭和澳洲是他們的最愛。「這樣可以反映出穆罕默德酋長的領導風格。」尤瑟夫說。「他真的把這個國家當公司在經營。」

阿聯政府裡的工作以前就像阿拉伯世界其他地方一樣,是一輩子錢多事少的閒差。你留得越久,薪水就越多。杜拜新的人力資源法效法了奇異公司,把晉升保留給那些表現勝過同儕的人。如果工作人員想出什麼技術可以節省政府的經費,那省下來的錢有一部份就會進到他的薪水裡。「獎賞看的是你做了什麼,而不是你在這個工作上做了多久。對我們的政府來說,這是重大的典範轉移。」尤瑟夫說。

穆罕默德酋長掌管著一群臥底的神祕顧客,就像發現格迦維那個人。他們會偽裝成尋求政府協助的難搞民眾。他們的報告會影響到要開除還是要晉升。沒有官員可以確定櫃臺對面這位苛求的顧客有沒有跟老闆打小報告。穆罕默德酋長偶爾會在早上七點半出現,進行突擊檢查。大家都知道他會當場開除遲到的管理人員。

因為格調的關係,所以杜拜沒有像企業那樣營運。杜拜多少就是這樣籌措經費的。杜拜沒有徵收所得稅、財產稅和公司稅。杜拜的稅基很小:旅館住宿稅、徵收餐廳餐食和酒類銷售的稅,還有百分之五的進口關稅,但自由區不用徵收。有許可證的費用、道路通行費,還有租賃公寓和辦公室的租賃累退稅。但是經費有一部份來自政府的企業利潤,例如阿聯酋航空、杜拜計程車社,城裡的煉鋁及玻璃廠。

世界經濟論壇把阿聯列為阿拉伯世界最有競爭力的經濟體。但是就杜拜自己看來,他們的評比要高得多。頗具聲望的瑞士國際管理學院(IMD)的報告說,杜拜的經濟競爭力超過日本、英國和德國,政府也更有效率。杜拜在政府效能方面也打敗美國(註三)。

「杜拜會成功,是因為他們是政府,同時也是企業家。」尤瑟夫說。「他們可以找出機會,立刻充分利用,不像很多開發中的經濟體會遵循嚴格的五年計畫和明確的路線。」

讓蟄伏的杜拜的機制是在暗中運作的。他們的權力沒有明訂在法律中。這些機制是由個別的人推動,而他們的影響力起起落落,端看酋長的喜好如何。大多數杜拜人,就算是那些為了生意要進到市政府的人,都沒辦法告訴你行政辦公室和行政聯席會議的位置在哪裡。很多人不知道這些機關存在。這些部會很少在媒體上被討論到。他們沒有提供給大眾的設施、沒有巡視調查官、沒有大家接觸的到的媒體發言人。杜拜公司終究還是獨裁體制。

國家事務

大多數人會把國營企業跟受社會主義影響的工廠連結在一起,你可能會在伊拉克或前蘇聯集團看到這些工廠。這些地方會用「肥皂及清潔產品國家企業」之類的名字。多年前,各國政府會自己製作肥皂來追求自給自足和工作機會,而不是用進口的。但是大多數國營公司都需要補助才能存活,產品又太過平庸而無法出口。這樣的經驗太糟糕了,所以經濟學家一般都同意,政府不應該生產私有財產和服務。

現在換杜拜來改造這個模式了。世界上其他地方都在進行國營企業私有化的時候,杜拜則開創了新的類型。杜拜設立這些公司的方法,是把這些公司從政府分割出去。他們聘用高階經理人,通常是外僑,來經營這些公司。

杜拜企業的投資組合很龐大。杜拜世界(Dubai World)就是一個這樣的集團,擁有賺錢的港口營運商杜拜環球港務集團(DP World)以及負責開發棕櫚島、熱門的房地產開發商納希爾(Nakheel)。阿聯酋航空和杜拜鋁業公司是百分之百國營,基金投資公司伊斯第斯馬(Istithmar)和杜拜國際資本公司(Dubai International Capital),以及許多房地產開發商、銀行和許多其他的公司也都一樣。每間公司都是按照傳統企業的路線在營運,靠舉債或收益來提供投資的基金。

這些公司不受公務員的聘用法規管轄。他們有特殊管道可直通酋長、避開官員。穆罕默德酋長要求他們全部往國際發展,其中有好幾家是由外國投資掌控,尤其是杜拜環球港務集團和房地產開發商薩瑪杜拜公司(Sama Dubai),伊瑪爾則越來越受影響,這家部分國營的公司在十幾個國家建造社區。穆罕默德酋長自己的杜拜控股集團(Dubai Holding Group)以及其下的朱美拉酒店品牌,也以同樣的方式營運。

這些國營公司在杜拜的發展策略中至為重要。穆罕默德酋長指示他們,要冒險開創這城市策略計畫中鎖定的行業,私人公司則跟在後面湧入,因為覺得他們的投資受到政府保護。像網路城和媒體城這些集中專區就是例子。杜拜國際機場和阿聯酋航空則聯手合作,那斯達克杜拜交易所則得到國營公司的支持,例如杜拜環球港務集團就提供股份在這裡上市。

波斯灣其他的地方一直爭先恐後仿效杜拜的國營企業模式。卡達的房地產開發商卡達戴爾公司(Qatari Diar),二○○五年成立,看起來就像伊瑪爾。阿聯酋航空也產生了許多模仿者,像阿布達比的阿提哈德航空和卡達航空(Qatar Airways)。但杜拜這些國營公司在這個大公國最近的經濟問題上也是關鍵。他們容易得到資本,卻用得不聰明,累積了數百億美元的短期債務。加上全球經濟衰退的到來,這些公司發現他們還不起自己借的錢。債權人要求杜拜政府負起責任,這座城市一下子就接近了破產邊緣。

註一:Martin Hvidt, “Governance in Dubai: The Emergence of Political and conomic Ties between the Public and Private Sector” (working paper, Centre for Contemporary Middle East Studies, University of Southern Denmark, June 2006), 4.

註二:納比爾.尤瑟夫在二○○九年三月辭去行政辦公室的職務。當時辦公室在經營杜拜的地位上正在削弱中。

註三:“Dubai in World Competitiveness 2005,” IMD, December 2005; also cited by Molavi, “Profile— The Arab Sheik: Meet Dubai’s Leader.”

本文節錄自:《黃金之城,杜拜:阿拉伯世界最受矚目的現代化歷程,締造金錢的天堂與煉獄》一書,吉姆‧克雷恩(Jim Krane)著,蘇子堯譯,La Vie麥浩斯出版。

圖片來源:pixabay

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