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不是只有FinTech才需要監管沙盒

資策會專欄
文 / 資策會    
2016-11-24
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不是只有FinTech才需要監管沙盒
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近日在報章媒體中,不斷出現對於「監管沙盒(Regulatory Sandbox)」的討論,什麼是沙盒?沙盒原本是小朋友在公園中被限定玩沙的場域。想像小孩在一個限定的區域內玩沙,柔軟的沙並不會對小孩造成任何傷害,而沙土也可以隨小孩的創意任意形塑,最後當小孩離去,還可以把一切都回復原狀。「沙盒」的概念最多運用在軟體開發過程中所建立的測試環境,與其它的作業系統或應用程式隔絕。如今借用了這樣的軟體工程概念,而引申運用到法制規範的層次,形成所謂法律的暫緩適用或排除適用的「安全空間(safe space)」。在其設計的機制下,可以測試創新產業、服務、商業模式與提供機制,且不會因其行為而必須馬上面臨來自於法律層面的壓力。

在FinTech興起後,多有人討論或借用國外案例說明沙盒的監管模式。由於金融產業一直以來受高度的管制,在動輒得咎的限制下,該產業的變革與彈性勢必受到比較多的限制。同時主管機關也不樂見在管制程序下,出現過於複雜或多元的業務形態,故採取高度管制,必然使企業的創新能力受限。

但隨著資通訊技術與創新應用服務的推陳出新,創新發展的模式不再如往昔必須經由一定的演進過程。在數位化的網絡社會,一個創新概念的出現便會翻轉整個產業的發展方向,就如同iPhone手機,並非僅為實體手機/商品的販賣,而是在提供完整的資通訊服務。一個創新概念的產生,將對產業鏈及生態系統產生一定的影響,而要型塑創新的氛圍,就必須要有一定的錯誤容忍或是接受失敗的可能性。而這也是高度監管行業在尋求創新上較為受限與受扞格之所在。FinTech的興起讓金融與科技相互交錯,但在交錯地帶卻產生法令規範的灰色領域。

在網路時代下,新興科技的快速發展使得資訊處理者或服務者可運用其它的技術手段,或是已可跨過對於資格條件的限制,進行從事相同或類似的金融服務。同時,這些新興的金融科技公司通常在創立時的目標,就是要瓦解現實中科技化或資訊化程度嚴重不足的的大型金融企業或體系。這樣的創新產業概念,在既有法規體制下既然嚴重受限,就需要監管沙盒的概念:在一個新的營運或服務模式出現時,法制規範也暫不介入管制,或視其發展而調整監管的力度。

雖然英國、澳洲及鄰近的新加坡都相繼推出監管沙盒的模式,但其模式或範圍是否可完全適合於我國,必須以台灣的產業與創新發展狀況進行分析。與我國法制較為接近的日本亦於2013年通過「產業競爭力強化法」,亦設計了二個類似上述沙盒的制度,即「灰色地帶解消制度」(第九條)與「企業實證特例制度」(第八條及第十條)。前者係由企業就其所進行之新事業活動,確認有無適用或牴觸法令之疑議,請求目的事業主管機關進行解釋;而後者為就實施新事業活動時,可提出完善相關規範的特例措施。以日本經產省於2015年針對搭乘型移動支援機器人行走道路為例,由於該等機器人受限於現行法令無法於既有通路上行駛,故主管機關基於「機器人新戰略」及「構造改革特區制度」之意旨,作成例外允許之決定。

監管沙盒在我國如何設計,是否思考較似近於我國的法制架構模式,而避免法規調整過鉅而造成法律的不確定性,恐是第一個應考量的因素。參考日前二位立法委員所提出的版本,雖皆具沙盒之名,但規範意旨解釋上或有所不同。余宛如委員將監理沙盒置於金融服務業經營業務之範圍允許、條件、資格等規範法條之下,想見其立意應係認監理沙盒之概念在於放寬適用範圍,讓原本非可從事金融服務業之公司,可透過該制度測試該特定金融服務。而曾銘宗委員將監理沙盒規範放在限制禁止該特定金融服務業,不得經營為法所不允許之業務條文下,解釋上比較接近於就金融相關服務業,原本被限制不得經營之業務,透過監理沙盒之測試,提供金融相關服務業有消解空間,測試其金融創新科技。

再者,監理沙盒是否僅限於金融科技領域,或許也是另一個切入思考點。難道我們只需要金融科技的創新嗎?當共享經濟、循環經濟喊得震天價響的同時,我們是否允許新創業者創造出現行法規暫不允許的業務範疇?或是當政府在推動以物連網為基礎的5+2產業,是否也允許既有電信產業進行營運模式的創新,或是允許新興的服務提供者,在還未允許的技術標準,或頻譜規範下提供創新的商業模式?考量我國目前已有「產業創新條例」與「中小企業發展條例」二部法律,無論以創新概念的輔導推動,或是中小企業的扶助而言,此二部法律或皆有介入的可能。透過法令的明確,將相關特例制度予以制度化,將有助於新創產業在各種可能的商業模式上創造機會。

最後,也要再次強調沙盒制度的重點並不在於場域試驗,或是業務允許與否的判斷,而是在於主管機關對於法令規範的修正與檢討。也就是政府對於新興科技、新興產品或服務的「治理」方式是否妥適,透過監管沙盒可以對既存規範進行有效性的驗證,促成管制機關重新思考規範的意義。

文/顧振豪(財團法人資訊工業策進會科技法律研究所主任)

(本文由「財團法人資訊工業策進會」授權,不代表本社立場。未經同意禁止轉載。)

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