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台灣政府體制生了什麼病?

【名人專欄】
文 / 葉銀華    
2015-01-15
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台灣政府體制生了什麼病?
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自從執政的國民黨在去年九合一大選慘敗後,朝野皆拋出政府體制需大改革的修憲議題。基於長期研究公司治理,對於政府這個組織的治理也有些許觀察,我認為台灣政府體制生病了,病灶是民選總統權力太大;而權力太大必有後遺症:就是人民還要忍受總統一年多無法有作為的剩餘任期。

台灣的民選總統權力有多大呢?當選上總統後,馬上要任命行政院長組閣,但是總統是拚了老命才選上,行政院長又非民選、而且又不用立法院行使同意權,形成行政院長的權力基礎薄弱,何時進、何時退,完全總統説了算。因此這十幾年來行政院長實際上甚少有很大幅度的組閣權,部會首長的任命亦不需立法院的同意,因此大部分部會首長是上承總統的主意。組閣後,很多重大政策是由總統發始,後來又由他或因他轉彎;而且,民選總統並不須接受立法院的監督。

民選總統的權力,不僅有上述行政院組閣之影響力與決定將軍的晉升,還包括:國營事業(政府持股過半)、泛公股企業(政府控制過半董事)、各類型財團法人、基金會,以及因法律特許成立的機構或公司的董事長、總經理之任命。上述人事權,有總統初估超過3千人,因此台灣民選總統的權力,「統率文武百官」已經無法足以形容。

美國也有民選總統,其權力有如此大?答案是沒有的。美國的國務卿、部會首長是要經過國會同意才能任命,而且美國也無那麼多的國營事業、泛公股企業與相關機構之董總要總統任命。

台灣民選總統有如此巨大權力,後遺症到底多嚴重?主要有三方面,首先是在缺乏足夠的監督力量下,總統可能聽不到真話、看不到真相、嗅不到民意趨勢,特別是如此大的權力可能使總統被權位、權力需求者捧上天,或身處權力象牙塔,決策經常性背離民意。其次,民選總統有如此大權力,可能會帶來腐敗,除了自己本身之外,還包括他所相信的人,皆有可能成為權位、權力需求者巴結的對象,而獲得相應的對價。是否能避免貪腐的緊箍咒,著實考驗者人性。

再者,管理學的「彼得原理」或許可以解釋部分民選總統權力過大的缺點。彼得原理是指在組織層級制度中,人會因其某種特質或技能獲得不斷擢升,但最終有可能升到「不能勝任」的地步,而變成組織的障礙及負面資產。彼得原理特別能夠解釋大型複雜企業與政府效能弱化的原因。若將彼得原理運用到民選總統時,這位能力不足以運轉如此巨大權力的總統,但又想要有一番作為時,他的政策細膩度一定不足,勢必只有干擾民生、而無實質效果。

這十幾年來,台灣民選總統在第二任之民意支持度不斷探底,甚至出現該黨同志在市長、縣長、立法委員選舉時,不敢與總統有太大牽連的窘境。最後導致民選總統二任任期結束後,就把執行權拱手讓給反對黨,或者任期未結束前,所屬政黨在地方性大選落得大敗收場,使得人民還得忍受一年多無法有作為的剩餘任期。

回想這些民選總統第一任剛選上時,形象、能力或歷練皆是全國一時之選,也是人民風迷的對象,但是第二任卻落得相當不堪的下場。既然已經知道台灣政府體制得了重病,接下來則是要集合全民意志,思考如何修改憲法,再造台灣政府的治理機制,讓擁有最高行政權力者,能接受足夠的監督,而能制定照顧全民福祉的可持續性政策。

(本文作者為國立交通大學財務金融研究所教授)

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