接近正午，走進由體育館改建的教室，正在用餐的四歲荳荳，突然奮力地從小餐椅上站起，帶著咿咿呀呀的興奮聲音與表情，熱情地拍著手向來訪的人示好，霎時之間整個教室就像牆上掛滿的彩色貼畫般，熱鬧了起來。「荳荳來這裡後進步很多，現在已經會自己吃飯了，」老師與媽媽在一旁補充道。
這裡是高雄縣的兒童早期療育發展中心，最近電視上一支︿衣衣已經兩歲，可是卻還不會走﹀的廣告，描寫的正是該中心的工作。它是第一個地方政府針對發展遲緩的特殊兒童開設的學習中心，目前委由伊甸基金會經營，去年已經有了第一屆畢業生，平日還開放給高師大特教系的學生實習。
開風氣之先的，不單是兒童早療中心，近十年高雄縣還推出了許多走在中央立法之前的福利措施。如七十七年開辦農保、七十八年殘障健保與老人免費健康檢查、八十二年幼兒健保與老年扶養津貼、八十四年老人公寓、八十五年幼兒團體保險以及預計今年實施的縣民年金制度……，這些開創性的政策作為，讓高雄縣博得了「台灣福利火車頭」的美譽。
走進以粉色系為基調的婦幼館，輕柔的樂聲從擴音器中緩緩流洩而出。寬敞明亮的空間規畫，加上平均年齡不到三十五歲的員工，常讓初次到訪的人以為來到私人單位，而沒有一般印象中地方政府予人閒散、被動或者缺乏創意的感覺。高雄縣政府社會科就是在這樣的環境中，規畫出高雄縣民的福利藍圖。
從高雄縣的福利政策觀察，民國七十七年無疑是一個很重要的起點，因為頻具新意的施政都在這一年後陸續出現；而同年接下社會科長職務的卓春英，則可說是帶領高雄縣福利改造的靈魂人物。
「沒有專業背景的人很難進來」
在二十三縣市主管社會福利的科局長中，卓春英可說是唯一具專業背景的技術官僚，從大學到博士班都念社會學。說起話來慢條斯理、篤信基督教的她，十年前被挖角時也經過一番抉擇，最後因一首聖歌大受感動，而以「豁出去」的心理從單純的醫院來到社會科服務，自己也沒想到一做就是十年。
專業出身的背景，使得卓春英對社會福利有較深刻的認知，「概念夠」是與她共事過的人最深刻的印象。
因為辦理兒童醫療保險以及團體平安險而和社會科互動頻繁的安泰人壽資深副理沈致正說，雖然卓春英學的是社會福利，但她對保險概念的理解不輸專業人員，並事先找學者共同研究，與她討論時都必須「戰戰兢兢」。
而且「她很摳（節省），」沈致正突然說道，然後解釋那是指她把政府的錢都用在刀口上。他舉兩項幼兒保險的宣導工作為例，安泰只是承辦業務的單位，「她卻要求我們進來做宣導工作，而且要挨家挨戶，還要做成效報告，」之後，社會科自己也做一份比較，「她讓我對公務人員改觀很多，」沈致正邊說邊點著頭。
在部屬婦幼館主任吳麗雪眼中，「她是那種只要想做，一定都辦得到的人。」吳麗雪印象深刻地回憶，民國七十八年辦殘障健保時，第一年是以內政部同意的方式試辦，但第二年要正式開辦時，省社會處卻不通過。當時擔任省府主席的連戰有一天到高雄視察，簡報時連戰以「民無信不足立」期勉在座人員時，卓春英從眾官林立的座位中舉手發言：「主席，官無信不足立，」抗議省社會處的刁難。隔天報紙以「小科長Vs.省主席」大幅報導，沒多久省社會處就通過高雄縣繼續辦理殘障健保。當時在民間福利團體工作、正想轉換跑道的吳麗雪，便是看到這個消息後慕名而來。
或許是專業出身，卓春英在人員的任用上也堅持非專業不可。為了讓社會科的團隊陣容更加堅強，即使面對議員以人事關說要脅，交換中央規定各縣市必須在十二月底前成立「性侵害防治中心」的預算，卓春英還是當面拒絕，「因為不想看見受害婦女進來後再受傷害。」
「沒有專業背景的人是很難進來的，」靜宜大學兒福系畢業的社會科秘書陳盈智說，過五關斬六將是必有的過程。目前社會科編制人員中，七○％都是社會學領域出身。
專業的團隊是事半功倍的先決條件，而社會科懂得運用方法在政策中使力，則是高雄縣福利得以引人注意的關鍵。
《新政府運動》一書的作者歐斯本與蓋伯勒說過，政府單位每年都訂有自己的目標，但問題的癥結往往不在「目標」，而在於缺乏「方法」。因為「如何運作」的方法遠比「做些什麼」的目標來得重要。
「他們的方法就是創意」
高雄縣社會科所用的方法，「其實就是創意，」因為欣賞社會科的靈活而願意長期提供諮詢的逢甲大學保險系教授方明川說。
高雄縣在八十二年開辦兒童健保時，採家長與縣府各負擔四：六的費用，委託保險公司負責業務。社會科要求保險公司在保險終止時，若有結餘必須全數退給縣府，對保險公司來說，「這等於是沒有獲利的代辦業務，」沈致正在商言商地說。
社會科卻不這麼認為，「因為它具有培養未來客戶的潛力。」幾經波折，最後由剛進入台灣市場的安泰人壽接手承辦。兩年後全民健保開辦，安泰退給高雄縣政府一千八百萬元，社會科再利用這筆經費，在八十五年十月辦理全國唯一的全縣幼兒團體平安險，家長與縣府都不必花錢。去年底還增加了燒燙傷保障。
在社會科與安泰舉辦的一場說明會中，年輕臉孔擠滿會議廳，認真聆聽的表情以及踴躍的發言，顯示出對這項政策的在乎。一位站在照顧幼兒第一線的幼稚園老師肯定地說，這項政策對幼教單位而言，「在投保平安險時，增加了搭配選擇的機會，而對幼童來說則是提供了雙重保障。」
自稱沒有賺錢的安泰，卻因承辦這兩項保險在南部地區一炮而紅，業務量明顯成長。安泰人壽執行副總經理石寶忠說：「雖然沒賺錢，卻賺了知名度，這些孩子以後會記得安泰，是我們將來的潛力客戶。」
互蒙其利的政策創意證明：有沒有觀念與肯不肯動腦筋顯然是比較重要的。
整合社會資源是高雄縣政府肯動腦筋的另一個實例。四年前社會科就把年度活動計畫交由民間認養，不僅認養率超過八成，政府還不花一毛錢。
今年由旗山社福中心為青少年規畫的八十隊「三對三鬥牛籃球賽」，更出現數個民間團體爭相認養的「競標」現象。在熱烈的參與下，社會科乃順水推舟，決定擴大辦理。
「我們和社會科是一拍即合，」有「總鏢頭」之稱的高雄縣慈善團體聯合協會理事長蔡嘉賓說，因為社會資源整合計畫，高雄縣的民間團體能更有效地參與社會服務的工作。此外，社會科向民間募款的工夫也是一流，蔡嘉賓每次見到卓春英都會開玩笑地說，「科長坑人。」因為別的縣市是向政府要錢辦事，這裡則是政府向民間要錢辦事。
「政府與民間是伙伴關係」
目前「公設民營」與「社會福利社區化」是高雄縣推動福利服務的兩大方針，其中公設民營的福利機構是全省最多的；正名為「松鶴樓」的老人公寓即是其中之一。
清晨五點，天還濛濛亮，幾位早起的老人便結伴到地下室的健身房運動，伸展完筋骨再到對面的餐廳享用營養師調配好的早餐，然後開始一天的活動。幾個未外出的老人則坐在庭前泡茶，享受暖暖的冬陽，耀眼的陽光將他們臉上的自在刻畫得動人。
這座十二層高的大樓，於民國八十四年啟用，目前委由佛光山的慈悲基金會經營管理。明亮的採光建築與整潔優雅的環境，每位老人只要月付九千至一萬八千元便可住進來；這裡沒有貴族式的驚人收費，也看不到廉價式的擁擠髒亂。
目前高雄縣公設民營的機構還包括：遊民收容中心、早療中心以及殘障福利中心。因為都委由專業團體管理，並且定時評鑑，成效頗佳，其他縣市紛紛派人來觀摩，連內政部也派員南下考察。
「公共工程可以ＢＯＴ，社會福利的ＢＯＴ當然也值得發展，」被同事形容創意不斷的卓春英在急駛的車中描繪著高雄縣福利的願景：「政府和民間應該成為伙伴關係。」
從無到有的過程，社會科專員程運泰形容：「我們就好像在這塊版圖上插旗子一樣，」語氣中透露出公務員少見的自信與驕傲。
驕傲背後的壓力卻不輕。晚上八、九點，婦幼館還燈火通明是常有的事。由於經常往外跑，體重一直往下掉的福利股股長林幽妙說，女性員工都會開車已不稀奇，不會開九人座廂型車的才算異數，「這裡要專業，更要效率。」
例假日加班、辦活動早已司空見慣，下班回家後還接到「一刻也閒不下來」的科長交辦的電話，更是許多人共有的經驗。
充滿創意的科長帶著素質整齊的科員一路往前衝，在靈活的政策運用以及主動引介民間力量參與的努力下，為台灣的地方自治做了最好的註解。曾有學者說：「高雄縣的福利發展是台灣福利史的縮影。」從高雄縣不斷創新、走在中央立法之前的福利措施來看，這樣的說法似乎並不為過。
